II SA/Rz 822/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Jolanta Ew Wojtyna /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. uchylająca własną decyzję [...] z dnia [...] lutego 2009r. o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 1996r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oraz odmawiająca stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 1996r. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] marca 1996. Wójt Gminy [...] zezwolił A. C. na bezpłatne wycięcie 3 sztuk dębów rosnących na posesji wnioskodawczyni, w pobliżu budynku mieszkalnego i garażu. Powodem powyższego było ustalenie, ze drzewa te są stare, posiadają obumarłe konary a jedno z nich ma pęknięty pień na całej wysokości. W związku z powyższym może dojść do upadku drzew na budynek mieszkalny. Nadto organ stwierdził wrastanie korzeni pod fundament budynku mieszkalnego, co powoduje zawilgocenie ścian i zagrzybienie budynku. Wnioskiem z dnia 9 lipca 2007r. J. K. zwrócił się do Urzędu Gminy o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej rozstrzygnięcia. Zaznaczył, że dęby, na których usunięcie zezwolenie otrzymała A. C. rosły na jego działce, a mimo tego nie poinformowano go o postępowaniu w tej sprawie. Decyzją [...] z dnia [...] października 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 1996r. z uwagi na brak w przypadku J. K. przymiotu strony postępowania i wynikającą z tego faktu niemożność złożenia wniosku inicjującego niniejsze postępowanie. Po rozpatrzeniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją [...] z dnia [...] marca 2008r. utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2007r. wskazując, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpić może podmiot, który wykaże, iż kwestionowana przez niego decyzja dotyczy jego interesu lub obowiązku prawnego. W sprawie zezwolenia na usunięcia drzewa z terenu nieruchomości interes prawny posiada wnioskodawca legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości, na której znajdują się drzewa wymagające usunięcia. W przypadku J. K. takiego interesu prawnego brak, co spowodowało konieczność umorzenia postępowania wszczętego z jego wniosku. Wyrokiem z dnia 29 października 2008r., sygn. akt II SA/Rz 337/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi J. K. na decyzję SKO z dnia [...] marca 2008r. uchylił ją wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] października 2007r. Sąd wskazał, iż wedle art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) obowiązującego w dacie wydania decyzji Wójta Gminy [...], usunięcie drzew i krzewów z terenów nieruchomości nastąpić może za zezwoleniem organu gminy. Sąd zwrócił uwagę, iż w świetle utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu, legitymowanym do złożenia wniosku w tym przedmiocie jest podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości, na której rosną drzewa wymagające usunięcia. Z uwagi na powyższe przed podjęciem decyzji zezwalającej na wycięcie drzew organ winien był ustalić właściciela działki, na której rosną. Wydanie takiego zezwolenia bez poczynienia ustaleń w powyższym przedmiocie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. W ocenie Sądu, umorzenie zatem postępowania z wniosku J. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 1996r. z powodu przyjęcia, iż wniosek pochodzi od osoby nie będącej stroną w sprawie, należy uznać za przedwczesne. Sąd wskazał na potrzebę ustalenia w ponownym postępowaniu, kto był właścicielem działki, na której rosły przedmiotowe drzewa w dacie wydania kwestionowanej decyzji, celem udzielenia odpowiedzi na pytanie czy skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania. Podjętą w następstwie tego wyroku decyzją [...] z dnia [....] lutego 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] marca 1996r. Kolegium podniosło, iż Wójt Gminy ustalił podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 21 marca 1996r., iż przedmiotowe dęby rosną na posesji wnioskodawcy, a więc A. C. Fakt, iż jego decyzja nie wymienia numeru działki, o którą chodzi nie dowodzi, zdaniem organu, iż nie poczyniono ustaleń odnośnie kwestii własności tej nieruchomości. SKO podniosło, iż J. K. nie był właścicielem działki nr 2606, która stanowiła własność A. C., nie przysługiwał mu zatem w stosunku do niej tytuł prawny. Nie zmienia tego ustalenia fakt przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości tj. działki nr 2606 stanowiącej, jak wyżej wskazano własność A. C. z działką nr 2604, stanowiącej własność J. i Z. K. Okoliczność ta miała bowiem miejsce już po wydaniu kwestionowanej decyzji (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 29 grudnia 1998r.). Rozgraniczenie według stanu prawnego jest orzeczeniem deklaratoryjnym, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego, a stwierdza jedynie, że dany stan zaistniał. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2009r. złożył J. K., domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] marca 1996r. Podniósł, iż w dacie podejmowania tego ostatniego rozstrzygnięcia był właścicielem działki, na której rosły przedmiotowe dęby. Natomiast rozgraniczenie nieruchomości miało miejsce dopiero w 1998r. Za posiadaniem przez niego przymiotu strony niniejszego postępowania przemawia nadto treść art. 28 k.p.a., gdyż działania na nieruchomości sąsiedniej mają wpływ na jego nieruchomość. Również brzmienie art. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska wskazuje na to, iż jest on stroną przedmiotowego postępowania. Końcowo stwierdził, iż wobec rażącego naruszenia prawa materialnego, istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez niego decyzji Wójta Gminy [...]. Po rozpatrzeniu wskazanego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. uchyliło swoją decyzję z dnia [...] lutego 2009r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminny z dnia [...] marca 1996r. Organ zwrócił uwagę, iż po wydaniu kwestionowanej decyzji granica między nieruchomościami oznaczonymi nr 2606 i 2604 stała się sporna. Ustalenie przebiegu granicy nastąpiło ostatecznie postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 31 lipca 2000r. (sygn. akt [...]), które nie stworzyło nowego stanu prawnego, tj. nieistniejącego w dacie 21 marca 1996r. Rozgraniczenie to zostało bowiem dokonane z uwzględnieniem stanu prawnego nieruchomości tzn. w oparciu o dokumenty zaświadczające o zasięgu prawa własności sąsiadujących ze sobą właścicieli. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że pomiędzy dniem podjęcia przez Wójta Gminy kwestionowanej decyzji a datą wydania postanowienia o rozgraniczeniu nie doszło do żadnych zmian w zakresie stanu prawnego nieruchomości objętych rozgraniczeniem. Postanowienie to stosownie do reguły wyrażonej w art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) wiąże strony i sąd, który je wydał, jak również inne sądy oraz organy państwowe i organy administracji publicznej. W ocenie organu, nie budzi wątpliwości fakt, iż w dacie podejmowania przez Wójta Gminy decyzji właścicielem nieruchomości oznaczonej nr ewid. 2606 była A. C., zaś nr ewid. 2604/2 był J. K. Wprawdzie w odniesieniu do działki tego ostatniego, już po wydaniu kwestionowanej decyzji zmieniono jej oznaczenie ewidencyjne, jednak w świetle zebranych materiałów sprawy oczywistym jest, iż w dniu 21 marca 1996r. J. K. przysługiwało prawo własności nieruchomości oznaczonej później jako działka nr ewid. 2604/2. Kolegium podkreśliło, iż zarówno z opinii biegłego (sporządzonej w trakcie postępowania rozgraniczeniowego), jak i z ustaleń Sądu przedstawionych w uzasadnieniu postanowienia rozgraniczającego wynika, że wycięte dęby rosły w granicy między działkami nr 2606 i nr 2604/2. Dokonując oceny wskazanych ustaleń faktycznych sprawy w kontekście art. 48 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz art. 28 k.p.a. należało, zdaniem Kolegium, stwierdzić, że w dacie wydania przez Wójta Gminy decyzji tj. w dniu [...] marca 1996r. uprawnionymi do złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na wycięcie dębów byli właściciele działek nr 2606 i nr 2604/2, skoro przedmiotowe drzewa rosły w granicy pomiędzy powyższymi nieruchomościami. Po przyjęciu, iż J. K. przysługiwała legitymacja do uruchomienia postępowania nadzwyczajnego, tj. o stwierdzenie nieważności, Kolegium przystąpiło do merytorycznej oceny decyzji Wójta Gminy z dnia [...] marca 1996r. - w kontekście istnienia wady powoływanej przez wnioskodawcę tj. określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a także innych wymienionych w tym przepisie wad. W jej wyniku organ doszedł do przekonania, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności poddanej analizie decyzji, bowiem nie została spełniona żadna z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności zaś nie można stwierdzić, iż rozstrzygnięcie to, jak twierdzi wnioskodawca, rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. A. C. miała bowiem na równi z J. K. uprawnienie do żądania zezwolenia na wycięcie drzew. Z kolei fakt, iż J. K. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowanym przez niego rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 1996r. należy, zdaniem SKO, ocenić jako naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby stanowić przedmiot oceny w aspekcie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj, w trybie wznowienia postępowania. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2009r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. K. wnosząc o jej zmianę poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] marca 1996r. z uwagi na to, iż to ostatnie rozstrzygnięcie dotknięte jest wszystkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu skarżący zakwestionował prawidłowość rozgraniczenia, podnosząc, iż dokonano go w oparciu o sfałszowane dokumenty. W jego ocenie, ponowne przeprowadzenie rozgraniczenia pozwoli na ustalenie, iż dęby, do których odnosi się decyzja Wójta Gminy z dnia [...] marca 1996r. znajdowały się wyłącznie na jego działce, w odległości 3m od granicy z działką A. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do jej zarzutów SKO podniosło, że stanowią one w istocie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym i wiążącym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 31 lipca 2000r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które po uchyleniu rozstrzygnięcia I instancji odmówiło stwierdzenia nieważności Wójta Gminy [...] z [...] marca 1996 roku. Postępowanie toczyło się ponownie wskutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie z 29 pażdziernika 2008 roku II SA/Rz 337/08 decyzji obu instancji w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzeniu nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie dębów. Sąd ten stwierdził, że materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych, nie zawiera informacji , na której działce rosły przedmiotowe dęby. Jeśli przyjąć, za dołączonymi do akt mapami- że rosły one na działce 2604/2 lub w granicy działek 2606 i 2604/2, to akta nie wskazują kto miał tytuł prawny do tych nieruchomości w dacie wydania kwestionowanej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] marca 1996 roku. Zatem - konieczne jest ustalenie kto był właścicielem działki, na której rosły drzewa w dacie wydania pozwolenia na ich wycięcie, a to pozwoli rozstrzygnąć, czy skarżącemu J. K. przysługuje przymiot strony postępowania. Uzasadniając wydane w ponownym postępowaniu rozstrzygnięcie Kolegium przyznało, że postępowanie zakończone wskazaną decyzją wszczęte było na wniosek A. C. o wydanie zezwolenia na wycięcie trzech, około stuletnich dębów, a wyrażając zgodę, Wójt Gminy nie ustalił właściciel działki na której rosną dęby. Dalsze postępowanie administracyjne , w szczególności analiza sprawy rozgraniczeniowej zakończonej postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z 31 lipca 2000 r. [...] wykazało, że w dacie wydania decyzji przez Wójta, podmiotami uprawnionymi do złożenia takiego wniosku byli właściciele działek nr 2606/ A. C./ i 2604/2 / J. K./, bowiem drzewa rosły w granicy nieruchomości. W konkluzji organ stwierdził, że status strony przed wydaniem decyzji posiadał, oprócz A. C. – również J. K., jako właściciel działki 2604/2 . Kolegium Odwoławcze odmówiło mimo to stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy, a fakt iż J. K. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją udzielającą A. C. na wycięcie dębów organ ocenił jako naruszenie przepisów postępowania , które mogłoby być przedmiotem ewentualnej oceny w aspekcie przesłanki wymienionej w przepisie art. 145 § 1 pkt.4 k.p.a. w trybie wznowienia postępowania. Kolegium wskazało, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z [...] marca 1996 roku , bowiem nie można uznać, że jest ona dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie można stwierdzić, że w sposób rażący narusza ona prawo. Sąd nie podziela argumentacji organu , która sprowadza się do stwierdzenia, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste zestawienie ze sobą, czego nie można stwierdzić w rozpatrywanej sprawie. Zarówno w ustawie z 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz. U. Nr 49 poz. 196 z 1994 r. / jak i w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 roku / t.j. Dz. U. Nr 151, poz. 1220 z 2009 / ustawodawca zobowiązuje organy administracji publicznej , osoby prawne, osoby fizyczne, jak też jednostki organizacyjne do dbałości o ochronę przyrody. Usunięcie drzew z nieruchomości może nastąpić jedynie po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu. Działanie wbrew tym uregulowaniom pociąga za sobą wymierzenie wysokich kar administracyjnych. Takie uregulowania prawne nie pozwalają na dowolność działania i zobowiązują organy do szczególnej staranności przy wydawaniu zezwoleń. Zgodnie z przepisem art. 48 ust.2 wymienionej wyżej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku obowiązującej w czasie wydania kwestionowanej decyzji przez Wójta Gminy, legitymowanym do złożenia wniosku o wycięcie drzew jest podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości, na której rosną te drzewa. Skoro postępowanie wykazało, że drzewa stanowiły współwłasność A. C. i J. K., bowiem rosły w granicy nieruchomości, to oznacza, że do wydania pozwolenia nie wystarczał wniosek jednego ze współwłaścicieli. Zgodnie z przepisem art. 99 kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności które przekraczają zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Niewątpliwie wycięcie ponad stuletnich dębów, które w obwodzie mierzyły odpowiednio – 276 cm, 328 cm i 376 cm / k.49 akt administracyjnych / stanowiło czynność przekraczającą zwykły zarząd, a obowiązkiem organu było ustalenie wszystkich właścicieli działek na których drzewa rosły , tym bardziej, że już z samego wniosku wynikało, że rosły w granicy działek. W takiej sytuacji organ winien wezwać wnioskodawczynię do wykazania się prawem własności do gruntu , na którym rosły dęby. W ocenie Sądu, nie można zaakceptować zaniedbania organu polegającego na nieprzeprowadzeniu żadnego postępowania w celu ustalenia stron postępowania. Takiego postępowania nie można określić, jako działania nie pozostającego w sprzeczności z przepisem art. 48 ust.2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Organ odwoławczy nie wykazał w swoim uzasadnieniu , że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, koncentrując się na przepisie art. 145 k.p.a wymieniającym przesłanki innego nadzwyczajnego postępowania, t.j. wznowienia postępowania. Pojęcie "naruszenie prawa" rozumiane jest szeroko, jednak wyeliminowanie decyzji z powodu tej wady następuje w przypadkach istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku , gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. / vide: komentarz do k.p.a. B.Adamiak, J.Borkowski , wydanie 6 str. 730/. W ocenie Sądu , organ odwoławczy nie wykazał , że decyzja Wójta Gminy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa skoro wydanie zezwolenia nastąpiło bez poczynienia żadnych ustaleń , kto jest podmiotem uprawnionym do ubiegania się o wycięcie drzew. W ponownym postępowaniu organ rozpozna wniosek J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy i wyda rozstrzygnięcie przy uwzględnieniu powyższego stanowiska Sądu . W tym stanie rzeczy , na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i art. 200 p.p.s.a. orzeczono , jak w sentencji wyroku.