II SA/Rz 822/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 9 kwietnia 2024 r. nr SKO.402.ŚO.616.21.2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania – skargę oddala – II SA/Rz 822/24 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi M.K. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 9 kwietnia 2024 r. nr SKO.402.ŚO.616.21.2024 stwierdzające niedopuszczalności odwołania. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Starosta Powiatu [...] decyzją z 7 grudnia 2023 r. nr OŚ.6164.33.2023.PM - na wniosek J.S. oraz J.S. (właścicieli) - udzielił zgody na dokonanie zmiany lasu na użytek rolny na działkach nr ew. [...], [...] obr. [...] Gmina Miejska [...]. W dniu 29 marca 2024 r. do organu wpłynęło odwołanie od w/w decyzji, wniesione przez M.K. SKO opisanym na wstępie postanowieniem z 9 kwietnia 2024 r. - działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.) - stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Kolegium analizując dopuszczalność odwołania wyjaśniło, że warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest uprzednie ustalenie, że odwołanie w sprawie jest dopuszczalne oraz że zachowany został termin do jego wniesienia. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kategoryczny zwrot "organ odwoławczy stwierdza", użyty w art. 134 k.p.a. oznacza, że wydanie postanowienia na tej podstawie nie zależy od swobodnego uznania organu. Postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. zamyka drogę do rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym. Przesłanka podmiotowa dopuszczalności odwołania jaka wystąpiła w rozpatrywanej sprawie wyraża się poprzez złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, czyli stronę postępowania lub też umocowanego prawidłowo pełnomocnika strony. Zatem kwestia terminu wniesienia odwołania jako następcza nie wymaga badania, gdyż odwołanie wniosła osoba nie będąca stroną. Pierwotną kwestią jest to, że odwołująca nie była stroną postępowania w sprawie wydania decyzji Starosty z 7 grudnia 2023 r. niezależnie od faktu, że przysługiwał jej status strony postępowania zakończonego decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie (dalej: RDOŚ) z 24 lipca 2020 r. nr WOOŚ.421.4.202.JK.25 o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...] gmina Miejska [...]". Zgodnie z przepisem art. 74 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094, dalej: u.u.i.ś.), M.K. jako właściciel nieruchomości położonej w odległości mniejszej niż 100 m od granic tego terenu na którym będzie realizowane przedsięwzięcie była stroną tego postępowania. Prawa z tej decyzji przeniesiono na inwestorów ostateczną decyzją z 28 czerwca 2023 r. nr WOOŚ.421.4.202.JK.4. Starosta zgodnie z przepisem art. 72 ust. 6 u.u.i.ś., niezwłocznie po wydaniu decyzji środowiskowej, podał do publicznej wiadomości informację o jej wydaniu i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, a także udostępnił ją na okres 14 dni w Biuletynie Informacji Publicznej. Ponadto decyzja ta zawiera zapis o braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co implikuje brak obowiązku udziału społeczeństwa w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dlatego przepis art. 86g ust. 2 u.u.i.ś. nie ma zastosowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie SKO z 9 kwietnia 2024 r. M.K. wskazała, że o decyzji Starosty dowiedziała się z pisma, które otrzymała od niego 15 marca 2024 r., do którego dołączono zanonimizowaną wersję decyzji Starosty. Odmówiono jej natomiast dostępu do akt sprawy, a jedyną decyzją RDOŚ jaką udostępniono jej w związku z przedmiotowym postępowaniem, była decyzja z 28 czerwca 2023 r. przenosząca w części prawo do decyzji środowiskowej RDOŚ z 24 lipca 2020 r. na rzecz jednego z wnioskodawców postępowania, tj. J.S. Podniosła, że powoływanie się w uzasadnieniu decyzji na wyrok WSA w Gliwicach z 8 maja 2023 r. II SA/Gl 1401/22 było całkowicie nieuzasadnione, gdyż rozpatrywana sprawa dotyczyła inwestycji budowlanej dla której nie było obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej, a więc w żaden sposób nie może być odnoszona do przedmiotowej decyzji, której wydanie jest - zgodnie z przepisami - obwarowane koniecznością wcześniejszego uzyskania decyzji środowiskowej określającej warunki realizacji przedsięwzięcia. Nie wiadomo też, na jakiej podstawie Kolegium odwołuje się do tej decyzji, skoro jej sygnatura nie pojawia się w treści decyzji Starosty z 7 grudnia 2023 r. Również z warunków realizacji przedsięwzięcia nie wynika, aby Starosta wydając swoją decyzję następczą opierał się na treści decyzji z 24 lipca 2020 r. W decyzji Starosty z 7 grudnia 2023 r. znalazł się tylko jeden z czterech warunków (nr 3) zawartych w decyzji RDOŚ z 24 lipca 2020 r., nie ma więc podstaw aby przyjąć, że Starosta w swojej decyzji oparł się na decyzji środowiskowej. Zagadką pozostaje zatem na jakiej decyzji środowiskowej Starosta się oparł, skoro w wydanej przez siebie decyzji odwołuje się do decyzji z 28 czerwca 2023 r., a jest to decyzja o przeniesieniu w części, tj. w zakresie działek nr [...], praw i obowiązków wynikających z decyzji RDOŚ z 24 lipca 2020 r. na rzecz J.S. Ponadto w decyzji RDOŚ z 24 lipca 2020 r. znajduje się bardzo istotny dla tej sprawy zapis o stwierdzeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla opisanego wyżej przedsięwzięcia pod następującymi warunkami: 1/ Wycinka drzew (ok. 435 szt.) zostanie przeprowadzona poza okresem lęgowym większości gatunków ptaków, tj. poza 1 marca - 31 sierpnia, 2/ Drzewa nieprzeznaczone do wycinki, rosnące w sąsiedztwie prowadzonych prac, zostaną na czas realizacji robót zabezpieczone przed uszkodzeniami mechanicznymi np. za pomocą szalunków z desek, 3/ Wycinka drzew, karczowanie pni, transport samochodowy prowadzone będą wyłącznie w porze dziennej, tj. godzinach 6.00 - 22.00, 4/ Rozdrabnianie drewna przy udziale rębaka drzewnego prowadzone będzie wyłącznie w porze dziennej tj. w godzinach 6:00 - 22:00, w oddaleniu od południowych granic zadania, na działce nr ewid. [...] lub przy południowej i zachodniej granicy z działką nr ewid. [...]. W dacie wydania przez Starostę decyzji powyższe warunki nie były już możliwe do spełnienia, np. warunek w pkt 4, gdyż tereny tam wskazane były już zabudowane i w całości zagospodarowane (działki te aktualnie noszą inne numery). Skoro warunki te nie zostały spełnione (były niemożliwe już do spełnienia), to z treści decyzji WOOŚ.421.4.2020.JK.25 jasno wynika, że inwestor był zobowiązany przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym bezprawne jest twierdzenie Kolegium, że brak było obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a co za tym idzie, że przepis art. 86g ust. 2 u.u.i.ś. nie ma zastosowania. Wg skarżącej, Kolegium całkowicie zignorowało wykazane powyżej, a wyraźnie podkreślone w decyzji RDOŚ z 24 lipca 2020 r. obwarowania, pod jakimi inwestor był zwolniony z obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a co za tym idzie udziału społeczeństwa w procedowaniu tejże decyzji. Mając na uwadze powyższe należy uznać, że jest osobą uprawnioną do złożenia odwołania na podstawie art. 86g u.u.i.ś. Podstawą odwołania było stwierdzenie, że jeden z wnioskodawców i beneficjent decyzji 7 grudnia 2023 r., tj. J.S., w dacie wydania decyzji o wylesieniu przez Starostę, nie dysponowała prawem do jakiejkolwiek decyzji określającej warunki realizacji przedsięwzięcia o nazwie "zmiana lasu na użytek rolny na działkach leśnych o nr [...] położonych w [...] Obręb [...]", a decyzja którą legitymował się drugi z wnioskodawców, tj. J.S. była od ponad roku niemożliwą do realizacji, gdyż sąsiednie działki określone w decyzji, np. jako miejsce lokalizacji rębaka, były całkowicie zabudowane i zagospodarowane, posiadały nowych właścicieli którzy nie byli stroną w postępowaniu środowiskowym, a J. i J.S. nie dysponowali już prawem do tego terenu. W obecnym stanie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie wiadomo na podstawie jakiej decyzji środowiskowej Starosta wydał decyzję, a co najmniej w stosunku do J.S. wydał ją bez wymaganej przepisami prawa decyzji środowiskowej. W związku z powyższym decyzja z 7 grudnia 2023 r. jako wydana z rażącym naruszeniem prawa powinna w trybie pilnym zostać wycofana z obrotu prawnego. Wykluczenie jej przez Kolegium jako strony uprawnionej do wniesienia odwołania było nieuprawnione, a prawdopodobnie wynikało z samego faktu niezgodnego z prawem wydania decyzji z 7 grudnia 2023 r. i oparcia się przez Kolegium tylko na informacjach przekazanych przez Starostę, bez dokonania dogłębnej i rzetelnej analizy sprawy. Skarżąca podtrzymała wnioski zawarte w piśmie z 21 marca 2024 r. które złożyła do Kolegium i powtórnie wniosła o uznanie jej za stronę uprawnioną do wniesienia odwołania, przywrócenie terminu do odwołania i uwzględnienie jej odwołania od decyzji Starosty z 7 grudnia 2023 r . W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga okazała się niezasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.); stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W ocenie Sądu, stan faktyczny został w sprawie ustalony w sposób wystarczający do wydania rozstrzygnięcia z poszanowaniem reguł postępowania dowodowego, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera elementy wymagane przepisem art. 107 k.p.a. Przedmiotem oceny w rozpatrywanej sprawie jest legalność postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji w przedmiocie zamiany lasu na użytek rolny, wydanej na wniosek właścicieli lasu obejmującego działki nr [...]. Stosownie do art. 28 k.p.a., organ odwoławczy uznał, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie zakończonej wydaniem decyzji przez organ I instancji, wskutek czego nie może być uznana za stronę postępowania administracyjnego. Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest zatem ocena, czy skarżącej jako właścicielce działki nr [...] (graniczącej bezpośrednio z działkami nr [...]) oraz działki nr [...] (niegraniczącej z tymi działkami, ale przylegającej do działki nr [...]), przysługiwał status we wskazanym wyżej postępowaniu. W sytuacji, gdy brak jest regulacji szczególnej zawartej w przepisach prawa materialnego, krąg stron postępowania administracyjnego ustala się na ogólnych zasadach wynikających z art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego jest przepis prawa materialnego - norma prawna, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, indywidualny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny oraz znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja jednak nie zachodzi. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w sprawie zamiany lasu na użytek rolny są przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1356 ze zm.). W świetle art. 13 ust. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy można w sposób precyzyjny określić krąg podmiotów, które mają legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawie, której przedmiotem jest zmiana lasu na użytek rolny. Są nimi: właściciel, użytkownik wieczysty, posiadacz samoistny, użytkownik, zarządca lub dzierżawca lasu. Z ww. przepisów jednoznacznie wynika, iż zmiana lasu na użytek rolny uzależniona jest jedynie od woli właściciela i jego uzasadnionych potrzeb. W związku z tym, wg Sądu, nie można uznać skarżącej za stronę w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją o zamianie lasu na użytek rolny. Brak jest bowiem takich przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić podstawę ustalenia jej uprawnienia lub obowiązku, z których można by wywodzić legitymację procesową do udziału w tym postępowaniu, a więc także do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano pogląd, zgodnie z którym w świetle wyżej przywołanego art. 13 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach (nakazującym przez "właściciela lasu" rozumieć "osobę fizyczną lub prawną będącą właścicielem albo użytkownikiem wieczystym lasu oraz osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będącą posiadaczem samoistnym, użytkownikiem, zarządcą lub dzierżawcą lasu"), w postępowaniu administracyjnym w sprawie, której przedmiotem jest zmiana lasu na użytek rolny legitymację procesową posiada właściciel, użytkownik wieczysty, posiadacz samoistny, użytkownik, zarządca lub dzierżawca lasu (tak wyroki WSA w Gdańsku z 19 sierpnia 2015 r. II SA/Gd 249/15 i WSA w Lublinie z 29 października 2015 r. II SA/Lu 215/15, CBOSA). W ocenie Sądu, treść przywołanych wyżej przepisów ustawy o lasach rozpatrywanych na tle art. 28 k.p.a., nie wyklucza skutecznego wylegitymowania się interesem prawnym do udziału w ww. postępowaniu w charakterze strony także przez inny jeszcze podmiot nieposiadający tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy rozpatrywana zmiana przeznaczenia z lasu na użytek rolny. Należy jednak podkreślić, że - zgodnie z ogólną regułą - w każdym przypadku to na podmiocie który powołuje się na swój interes prawny mający legitymować go do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym, spoczywa obowiązek wykazania tego interesu. Zmiana dokonana w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach (lasu na użytek rolny) ma bowiem wyłącznie charakter formalny i nie oddziałuje bezpośrednio na sytuację prawną (interes prawny) właściciela nieruchomości sąsiedniej. Wg Sądu, w kontrolowanej sprawie skarżąca nie wykazała interesu prawnego, który legitymowałby ją do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji organu I instancji. Interes skarżącej, ujmowany jako przewidywane przez nią w konsekwencji dokonanej zmiany przeznaczenia z lasu na użytek rolny, przyszłe i hipotetyczne zmiany sposobu zagospodarowania i wykorzystania przedmiotowych działek na cele nierolnicze i nieleśne, w postaci przykładowo przeznaczenia na inwestycje deweloperskie oraz uciążliwości dla jej nieruchomości związane z takim hipotetycznym docelowym zagospodarowaniem działek sąsiednich, a także hipotetyczny spadek wartości jej działek w sytuacji przeznaczenia ich na sprzedaż wskutek utraty przymiotu położenia w sąsiedztwie lasu, nie mógł skarżącej legitymować do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją wydaną w przedmiocie zamiany lasu na użytek rolny z uwagi na brak wymaganych na tle art. 28 k.p.a. podstawowych cech interesu prawnego: jego aktualności i bezpośredniości. Plany inwestora – właściciela lasu podlegającego zamianie w zakresie hipotetycznego zagospodarowania działki i przewidywania o oddziaływaniu sąsiedzkim nie kreują po stronie właściciela działki sąsiedniej interesu prawnego do udziału jako strony w postępowaniu mającym na celu wydanie decyzji w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Dopiero w postępowaniach administracyjnych służących przeprowadzeniu owej zmiany zagospodarowania - jak np. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy lub udzielenia pozwolenia na budowę ewentualnego procesu inwestycyjnego może zaktualizować się interes prawny właściciela nieruchomości sąsiedniej uprawniający go do udziału w postępowaniach administracyjnych (lokalizacyjnym, budowlanym) w charakterze strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2017 r. II OSK 2501/16, LEX nr 2411814). Z uwagi na powyższe, nie są zasadne zarzuty skargi. Ewentualne zarzuty pod adresem decyzji środowiskowej mogły zostać sformułowane przez skarżącą w odwołaniu od tej decyzji, natomiast zarzuty pod adresem decyzji wydanej w przedmiocie zamiany lasu nie mogą odnieść skutku, bowiem warunkiem ich rozpatrzenia jest ich sformułowanie przez podmiot posiadający status strony konkretnego postępowania administracyjnego. Takiego statusu skarżąca nie posiada. Nie może go przy tym wywodzić z udziału w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Źródłem legitymacji procesowej był dla skarżącej w tym postępowaniu przepis art. 74 ust. 3a pkt 1 u.u.i.ś. Jak już wspomniano wyżej, w postępowaniu w sprawie zamiany lasu na użytek rolny źródłem legitymacji procesowej do udziału w postępowania są przepisy ustawy o lasach. W konsekwencji prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie skarżącej od wspomnianej decyzji Starosty jest niedopuszczalne na podstawie art. 134 k.p.a., bowiem nie jest ona stroną tego postępowania. Stwierdzenie prawidłowości stanowiska SKO skutkowało zatem oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.