II SA/Rz 823/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie NSA Anna Lechowska AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi P. Rz. na postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia P. Rz. od postanowienia Starosty z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za zajęte pod drogę części działek nr 1256 i 1257 położonych w miejscowości Prz. Cz. - Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W podstawie prawnej powołano art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że wnioskiem z dnia 27.12.2005r. P. Rz. zwrócił się do Urzędu Gminy w Cz. o odszkodowanie pieniężne za zabraną pod budowę drogi działkę położoną w miejscowości Prz. Cz.. Postanowieniem z dnia [...].01.2006r. nr [...] Wójt Gminy przekazał w/w wniosek Staroście zgodnie z właściwością. Starosta wezwał P. Rz. do uzupełnienia wniosku o niezbędne dokumenty, a także o podanie numeru działki zajętej pod drogę. Następnie po wykonaniu powyższego wezwania Starosta postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006r. zawiesił postępowanie. W jego motywach wskazał, że w przedmiotowej sprawie brak jest decyzji Wojewody stwierdzającej nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy własności części działek nr 1256 i 1257 położonych w miejscowości Prz. Cz.. Jednocześnie Starosta zobowiązał P. Rz. do wystąpienia z wnioskiem do Wojewody o wydanie takiej decyzji, w terminie do dnia 31.07.2006r. Postanowienie to zostało zaskarżone przez P. Rz.. Wojewoda po rozpoznaniu zażalenia stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu powołał art. 141 § 2 kpa zgodnie z którym zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. Z akt sprawy wynika, że postanowienie Starosty zostało doręczone P. Rz. w dniu 27.06.2006r. natomiast ze stempla pocztowego na kopercie znajdującej się w aktach sprawy wynika, że zażalenie nadano w placówce pocztowej 6.07.2006r. - a więc po upływie ustawowego terminu. Do zażalenia nie dołączono wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Nieusprawiedliwione też okoliczności złożenia zażalenia po terminie. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł P. Rz.. Wskazał, że kłamliwe jest twierdzenie, że termin do złożenia zażalenia na postanowienie Starosty z dnia [...].06.2006r. upłynął zgodnie z kodeksem kpa. Wniósł o przyznanie mu należnego odszkodowania za areał, który został przeznaczony pod budowę drogi. W uzasadnieniu skargi podał, że na stronie 3 postanowienia Starosty z dnia [...].06.2006r. napisano: "dlatego też zobowiązano Pana P. Rz. do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem do Wojewody i zakreślono w tym celu termin do 31.07.2006r. uznając go za wystarczający". Wskazał, że zażalenie do Wojewody wysłał w dniu 6.07.2006r. a więc przed wyznaczonym terminem w postanowieniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i powtórzył motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wyjaśnił, że co prawda w swoim postanowieniu Starosta zobowiązał skarżącego w terminie do 31.07.2006r. o wystąpienie z wnioskiem do Wojewody ale jedynie w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zagadnieniem wstępnym miała być ostateczna decyzja Wojewody stwierdzająca nabycie na rzecz Gminy prawa własności części działek nr 1256 i 1257 położonych w Prz. Cz.. Decyzja ta jest niezbędna do ustalenia wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę. Ponieważ Starosta nie dysponował w.w. decyzją Wojewody dlatego też w dniu [...].06.2006r. postanowieniem zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę. Postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało zaskarżone przez P. Rz.. W postanowieniu tym było zawarte pouczenie o prawie do złożenia zażalenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia. P. Rz. złożył zażalenie na to postanowienie po upływie wyznaczonego terminu. Nie składał wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z przyczyn innych niż w niej podane. Na wstępie należy zasygnalizować, iż skarżący po uiszczeniu wpisu od skargi /25.09.2006 r./, w piśmie z dnia 16.01.2007 r. cofnął skargę, po czym w kolejnym piśmie z dnia 19.01.2007 r. odwołał cofnięcie skargi i wniósł o rozpoznanie skargi /k. 13 i 14 akt sądowych/. Art. 60 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, zwanej dalej skrótem p.p.s.a., stanowi że cofnięcie skargi wiąże sąd, jednakże sąd może uznać cofnięcie za niedopuszczalne, jeżeli zmierza do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Nasuwa się pytanie, czy na tle powołanego przepisu odwołanie cofnięcia skargi jest dopuszczalne? Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie zaistniały okoliczności przemawiające za uznaniem przez Sąd, że cofnięcie skargi jest niedopuszczalne, ale ta kwestia nie wiąże się bezpośrednio z odwołaniem cofnięcia skargi. Czynność cofnięcia skargi jest czynnością procesową, zatem odnoszą się do niej wszelkie zasady dotyczące tego rodzaju czynności. Strona swoje oświadczenia procesowe może zmieniać lub odwoływać do czasu wydania przez Sąd stosownego orzeczenia, w tym przypadku postanowienia o umorzeniu postępowania sądowo-administracyjnego. Generalnie z tego względu Sąd in merito przyjął, iż odwołanie cofnięcia skargi w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest dopuszczalne. W przedmiotowej sprawie za odwołaniem cofnięcia skargi przemawia okoliczność, iż skarżący na skutek cofnięcia skargi mógłby nie dotrzymać terminu do złożenia wniosku w sprawie dotyczącej stwierdzenia nabycia własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. P.p.s.a. jest faktycznie zmodyfikowaną kompilacją przepisów ustawy o NSA i k.p.c., przeto niektóre zapatrywania ukształtowane na gruncie tych przepisów, są również aktualne na tle procedury sądowo-administracyjnej. Na gruncie art. 203 Kodeksu postępowania cywilnego utrwalił się pogląd, iż w razie zaistnienia uzasadnionych przyczyn – odwołanie cofnięcia pozwu jest dopuszczalne /por. orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 30.09.1960 r., 3 CR 1380/58 – OSPiKA 1961, poz. 314 z aprobującą glosą W. Siedleckiego oraz z dnia 24.09.1984 r., II CZ 103/84, nie publikowane, a także J. Mokry – Odwołanie czynności procesowych w sądowym postępowaniu cywilnym, W-wa 1973, str. 205/. Przystępując do istoty sprawy, to najpierw należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm./ oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z prawem i przy tej kontroli nie jest związany granicami skargi. Z przepisów tych równocześnie wynika konkluzja, że Sąd kontrolując zaskarżony akt administracyjny bierze z reguły pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania aktu. Zaskarżone postanowienie zapadło na tle n/w stanu faktycznego: Postanowieniem z dnia 22.06.2006 r. – Starosta na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek P. Rz. w sprawie ustalenia odszkodowania za część działek nr 1256, 1257 położonych w Prz. Cz. zajętych pod drogę oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 1262. Jednocześnie w osnowie postanowienia na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. zobowiązał wnioskodawcę do wystąpienia do Wojewody z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy własności części działek nr 1256 i 1257, zajętej pod drogę w terminie do 31 lipca 2006 r. Pod uzasadnieniem postanowienia zamieszczono pouczenie, iż na wskazane postanowienie przysługuje zażalenie do Wojewody za pośrednictwem Starosty w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Rzeczone postanowienie doręczono wnioskodawcy w dniu 27.06.2006 r. Na marginesie należy nadmienić, iż przedmiotem sprawy zawieszonej jest odszkodowanie o jakim mowa w art. 73 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13.10.1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm./. W dniu 6.07.2006 r. P. Rz. nadał w Urzędzie Pocztowym pismo skierowane do Wojewody, nazwane zażaleniem na postanowienie Starosty z dnia [...].06.2006 r. Pismo to Wojewoda potraktował jako zażalenie i przekazał Staroście w celu nadania mu dalszego biegu w trybie art. 132 lub 133 k.p.a. Starosta stosownie do art. 133 k.p.a. przesłał zażalenie wraz z aktami sprawy powyższemu organowi odwoławczemu. Wojewoda zaskarżonym postanowieniem z dnia [...].08.2006 r., Nr R[...] na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia i ustalił, że postanowienie organu I instancji doręczono P. Rz. w dniu 27.06.2006 r., zaś zażalenie było nadane w placówce pocztowej w dniu 6.07.2006 r., zatem zostało wniesione z uchybieniem ustawowego 7 dniowego terminu określonego w art. 141 § 2 k.p.a. Dodał, iż wnoszący zażalenie nie składał wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Wymienione ustalenia nie budzą żadnych wątpliwości i opierają się na właściwych dowodach znajdujących się w aktach administracyjnych. Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie powziął wątpliwość, czy rzeczywiście intencją P. Rz. było wniesienie zażalenia na postanowienie zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania, czy też chodziło mu o wniosek skierowany do Wojewody o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji stwierdzającej przejście na własność Gminy zajętych nieruchomości pod drogę publiczną, do czego został zobowiązany postanowieniem Starosty z dnia [...].06.2006 r. W judykaturze i w piśmiennictwie utrwaliło się zapatrywanie, że żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, a nie na podstawie tytułu pisma i jeżeli charakter wniesionego przez stronę pisma budzi wątpliwości co do intencji strony, zatem w takiej sytuacji organ badający wstępnie pismo strony powinien wezwać stronę o określenie rodzaju pisma /por. wyroki NSA z dnia 2.03.1987 r., III SA 92/87 – Gospodarka, Administracja Państwowa Nr 11/1988 r., str. 44, z dnia 17.09.1992 r., III SA 949/92 i z dnia 4.04.2002 r., I SA 2188/2000 – niepublikowane oraz Barbara Adamiak – Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Wyd. C.H.Beck, W-wa 1996r., str. 325/. W podanych orzeczeniach zasygnalizowano, że organ w rzeczonej kwestii powinien kierować się treścią art. 9 k.p.a. i czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić stronie w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z treści pisma P. Rz., nazwanego zażaleniem nie wynika, aby to skarżący kwestionował zawieszenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji o czym świadczy passus: "Jestem właścicielem działek nr 1256 i 1257. Z tych działek utworzono drogę publiczną nie dając w zamian żadnego odszkodowania. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. /Dz. U. z 1998, Nr 133, poz. 872, z późn. zm./ nakłada obowiązek wypłacenia należnego odszkodowania przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Łączny areał który został przeznaczony pod budowę drogi wynosi ok. 20 arów. Proszę o zajęcie stanowiska i wydanie korzystnej decyzji". Za istnieniem przedmiotowych wątpliwości dodatkowo przemawia okoliczność, że wnoszący pismo nazwane zażaleniem skierował je bezpośrednio do Wojewody, co może wiązać się z zobowiązaniem zawartym w postanowieniu organu I instancji z dnia [...].06.2006 r. do wniesienia wniosku do tegoż Wojewody w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę z mocy prawa nieruchomości zajętych pod drogę publiczną. Wskazane prima facie wątpliwości zostały wyjaśnione w skardze, w której zamieszczono zwrot: "Nieprawdą jest, że wniesienie zażalenia na postanowienie Starosty z dnia [...].06.2006 r., znak: [...] zostało złożone do Wojewody po terminie. Na stronie 3 postanowienia wiersz 10 od góry podają cytuję "dlatego też zobowiązano Pana P. Rz. do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem do Wojewody i zakreślono w tym celu termin do 31.07.2006 r. uznając go za wystarczający. Zażalenie do Wojewody zostało wysłane w dniu 6.07.2006 r., a więc przed wyznaczonym terminem w postanowieniu". Przytoczony tekst skargi wskazuje, że skarżący wnosząc pismo nazwane "zażaleniem" miał na myśli de facto wniosek o wszczęcie postępowania o jakim mowa w art. 73 ust. 1, 3 i 3a powołanej już ustawy z dnia 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i jednocześnie potwierdza, iż tego rodzaju wątpliwości wynikają z treści pisma nazwanego "zażaleniem". Z przedstawionych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c – p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania sądowego, bowiem skarżący stosownie do art. 210 § 1 p.p.s.a. przed zamknięciem rozprawy nie złożył wniosku o przyznanie mu od organu należnych kosztów, zatem utracił uprawnienie do żądania zwrotu kosztów. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni n/w wskazówkę: - wezwie P. Rz. do skonkretyzowania pisma z dnia 6.07.2006 r. nazwanego zażaleniem przez podanie, czy pismo to jest zażaleniem na postanowienie organu I instancji z dnia [...].06.2006 r. zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania do czasu wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Gminę własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, czy też jest to wniosek skierowany do Wojewody o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę części działek nr 1256 i 1257 położonych w Prz. Cz., które według skarżącego zostały zajęte pod drogę publiczną, z jednoczesnym wskazaniem terminu do udzielenia odpowiedzi i skutków związanych z nieudzielaniem odpowiedzi w zakreślonym terminie. Równocześnie organ odwoławczy oceni, czy zachodzi potrzeba udzielenia skarżącemu stosownych wyjaśnień o jakich mowa w art. 9 k.p.a. Po uzyskaniu odpowiedzi organ odwoławczy określi charakter pisma skarżącego i nada mu stosowny bieg.