II SA/Rz 823/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. W., A. W. i Z. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 823/07 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [....] r. Nr [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 20 ust. 1 i 2, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne /tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm./ oraz § 6, § 36 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. Nr 38, poz. 454/, po rozpatrzeniu odwołania Z.W., A.W. i A.W. od decyzji Starosty z dnia [...]r. Nr [...]odmawiającej wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków Miasta D. obr. . zmiany granic i powierzchni działek Nr 15, 71, 320, 416 i 417 – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że .ZW. zakwestionował wykazaną w operacie zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków Miasta D. obr. B. powierzchnię działek Nr 15, 71, 320, 416 i 417. Decyzją z dnia [....]r. organ I instancji odmówił wprowadzenia wnioskowanych zmian, jednakże decyzja ta na skutek odwołania została uchylona w dniu [....]r. z przekazaniem sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu postępowania Starosta decyzją z dnia [...]r. odmówił wprowadzenia zmian powierzchni działek objętych wnioskiem, gdyż stan wykazany w obowiązującym operacie ewidencyjnym jest zgodny ze stanem faktycznego użytkowania na gruncie. W odwołaniu od tej decyzji Z.W., A.W. i A.W. domagali się przywrócenia w operacie ewidencyjnym stanu sprzed modernizacji ewidencji gruntów względnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ ustalił, że w 1969 r. założony na okres przejściowy na bazie mapy katastralnej w skali 1 : 2880 operat ewidencyjny wsi B. i na rzecz T.W. wykazano działki Nr 15, 71, 417, 416 i 320 o łącznej pow. 3,75 ha. W latach 80-tych dla wsi B. opracowano mapę zasadniczą w skali 1 : 2000 i jak wynika ze sprawozdania technicznego wchodzącego w skład operatu pomiarowego L.ks rok.1088/1 z 1986 r. /pkt VI/, granice działek uwidocznionych w terenie odczytano ze zdjęć lotniczych. Natomiast granice brakujące w terenie zabudowanym oraz w lasach prywatnych ustalono w oparciu o zgodne oświadczenie stron, po czym zamierzono na osnowę. Pozostałe niewidoczne granice działek przyjęto z mapy ewidencyjnej. Z operatu pomiarowego wynika, że dokonano wówczas pomiaru granic działki Nr 320 wieś B., która włączona została do Miasta D. z dniem [....] r. Zawiadomieniem z dnia 1 października 2004 r. Starosta zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków Miasta D. – obr. B., zawiadamiając o tym zgodnie z art. 24a ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego na tablicy ogłoszeń Starostwa w okresie od 1.10. – 14.10.2004 r. Następnie zawiadomieniem z dnia 14 marca 2005 r. poinformował, że projekt operatu opisowo-kartograficznego zostanie wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 4.04. – 20.04.2005 r. Zawiadomienie o tym wywieszono na tablicy ogłoszeń Starostwa od 15.03.2005 r. do 31.03.2005 r., w Urzędzie Miejskim w D. oraz ogłoszono w prasie o zasięgu krajowym. W okresie wyłożenia osoby składające odwołanie nie zgłosiły się, wobec czego Starosta informacją z 6 czerwca 2005 r. ogłoszoną w DZ. Urz. Woj. z dnia 15 czerwca 2005 r. Nr 81, poz. 1383 poinformował, że projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków Miasta D. obr. B. stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. W operacie tym działki Nr 15, 71, 416 i 417 o łącznej pow. 2,6005 ha wykazane zostały na rzecz Z.W., natomiast działka nr 320 o pow. 1,01 ha na rzecz A.W., A.W. i Z.W. w częściach ułamkowych. Przed modernizacją powierzchnia działek była wyliczona w latach 60-tych z mapy w skali 1 : 2880, obecna zaś obliczona została metodą analityczną ze współrzędnych punktów załamania granic wg danych mapy zasadniczej, sporządzonej metodą fotogrametryczną w latach 80-tych ze zdjęć lotniczych. Z materiału dowodowego wynika, że podczas przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów nie został popełniony jakikolwiek błąd związany ze sztuką geodezyjną mający wpływ na wykazaną w operacie ewidencyjnym powierzchnię działek. Obecne żądanie dotyczy przywrócenia stanu sprzed modernizacji z argumentacją, że odwołujący się nie mieli wiedzy o toczącym się postępowaniu modernizacyjnym i nie zostali powiadomieni o dokonanych zmianach ewidencyjnych. Zarzut ten w świetle art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego jest nieuzasadniony. W odniesieniu do działki Nr 320, podczas opracowania mapy zasadniczej granica była zamierzona na gruncie, a nadto ze zgromadzonych dokumentów wynika, że na mapie ewidencyjnej w skali 1 : 2880 granice działek przyjęte były z austriackiego katastru nieruchomości i w żaden sposób nie były zgodne ze stanem faktycznym na gruncie. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że powierzchnia nieruchomości wykazana w operacie ewidencyjnym jest opisem fizycznych cech tej nieruchomości, które same przez się nie tworzą stanu prawnego tej rzeczy i nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Stąd też, jeśli zdaniem odwołujących się dokonano błędnych zapisów ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek objętych postępowaniem, to w myśl art. 22 ust. 3 ustawy należy przedłożyć stosowne dokumenty geodezyjno-kartograficzne niezbędne do wprowadzenia zmian. Organ zaznaczył też, że przepisy dopuszczają możliwość stosowania metody fotogrametrycznej dla celów ewidencji gruntów i budynków. Na decyzję tą skargę wnieśli Z.W., A.W. i A.W. domagając się jej uchylenia i przywrócenia poprzedniego stanu w operacie ewidencji gruntów w odniesieniu do działek Nr 15, 71, 320, 417 i 417 /powinno być 416/ oraz umorzenia postępowania względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na wstępie skarżący stwierdzili, że wydając zaskarżoną decyzję organ orzekł w zakresie, w którym nie był zgłoszony wniosek. Wniosek bowiem dotyczył cofnięcia bezprawnie wprowadzonych zmian, a nie wprowadzenia zmian co wynika z całego postępowania. Zmiany bowiem wprowadzone do operatu są rażąco dla skarżących niekorzystne. Wskazując na decyzje organu II instancji z dnia ][....]r. naprowadzili, że rozpoznając ponownie sprawę organy były związane jej treścią, a z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż w toku postępowania naruszono art. 10 § 1 i art. 64 § 4 K.p.a. Streszczając fragmenty uzasadnienia organu zakwestionowali postępowanie Starosty w zakresie procedury związanej z przeprowadzeniem modernizacji konkludując, że w ten sposób rażąco zostały naruszone przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i Konstytucji stojącej na gruncie ochrony własności. Wskazali przy tym, że przez przypadek dowiedzieli się o wprowadzonych zmianach, które bez zgody właściciela doprowadziły do pozbawienia prawa własności i zmiany granic. W szczególności dotyczy to działki Nr 320, której powierzchnia w 1986 r. wynosiła 1,01 ha, a w 2005 r. 0,9862 ha, a więc była mniejsza o 0,0238 ha. Podobnie działka Nr 15 pomniejszona została o 0,0224 ha, działka Nr 417 o 0,1489 ha, działka Nr 71 została powiększona o 0,0167 ha, a działka Nr 416 również powiększona o 0,0151 ha. Do tych zarzutów organ odwoławczy w żaden sposób się nie ustosunkował. Skarżący stwierdzili również, że nie składali jakichkolwiek oświadczeń co do granic działek i nigdy nie były prowadzone ustalenia granic. Nadto nigdy nie byli powiadomieni o modernizacji gruntów. Podnieśli przy tym, że na przestrzeni lat 2004 – 2007 organ nie wykonywał żadnych czynności geodezyjnych i przeprowadził ułomne postępowanie administracyjne. W żadnej fazie postępowania nie brał udziału uprawniony geodeta, który sprawdziłby pomiary, nie dokonano też wznowienia jakiejkolwiek granicy, przy czym żadna działka nie jest oznaczona jakimkolwiek znakiem granicznym. Jedyną czynnością był przyjazd pracownika, który oczekiwał podpisu ze strony skarżących, co spotkało się z odmową. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie i ponowił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Stan faktyczny jest następujący: na wniosek Z. W. o wydanie zaświadczenia dotyczącego działek nr 320, 15, 416, 417 i 71 położonych w B., Starosta Powiatowy zaświadczeniem z dnia 23 marca 2006r. podał aktualną powierzchnię działek z zaznaczeniem, że zmiana powierzchni nie wiązała się ze zmianami granic i oznaczenia działek. Wnioskiem z dnia 28 marca 2006r. Z.W. nawiązując do tego zaświadczenia domagał się wyjaśnienia, dlaczego działki nr 320, 15, 416, 417 i 71 położone w B. zmieniły powierzchnię. Pismem z daty R., 10 kwietnia 2006r. Starosta poinformował stronę o przeprowadzonej modernizacji i jej skutkach, jednakże skarżący nie poprzestał na takiej formie załatwienia wniosku i wystąpił o wydanie w sprawie decyzji. W związku z tym organ zawiadomił w dniu 24 maja 2006r. o terminie oględzin wzywając wnioskodawcę do stawiennictwa, po czym przy udziale Z.W. dokonał w dniu 8.06.2006r. oględzin spisując z czynności tej protokół. Następnie pouczył strony w trybie art.10 § 1 kpa i decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów poręb B. gmina D. dotyczących działek nr 15,71,320,416 i 417. Na skutek odwołania Z.W., A.W. i A.W., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...]r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z wytycznymi dotyczącymi uzupełnienia materiału dowodowego m.in. w zakresie przyjęcia granic poszczególnych działek przy opracowaniu mapy zasadniczej w skali 1:2000 w 1986 roku, jak również co do stron toczącego się postępowania. Realizuję te wytyczne Starosta ustalił właścicieli działek sąsiednich z działkami, których wniosek dotyczył, przeprowadził rozprawy administracyjne, następnie ustalił spadkobierców osób zmarłych i decyzją z dnia[...]. odmówił wprowadzenia wnioskowanych zmian. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania Z.W., A.W. i A.W., decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie i decyzja ta stanowi przedmiot skargi. W skardze podniesione zostały zarzuty dotyczące wykonanej modernizacji gruntów. Postępowanie w tej sprawie przeprowadzone zostało w trybie przepisu art. 24 a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.). Nie cytując wskazanego przepisu stwierdzić należy, że opisany przez organy tryb procedowania, poparty dowodami z dokumentów, prawa nie narusza. Dotyczy to w szczególności przewidzianego tym przepisem sposobu zawiadamiania i trybu postępowania związanego z modernizacją gruntów i budynku, gdzie w miejsce zawiadomień każdej strony w formie pisemnej przewidziano formę ogłoszenia na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy oraz ogłoszenia w prasie o zasięgu krajowym. Wobec tego skarga, o ile podważa poprawność procedury modernizacyjnej, nie zasługuje na uwzględnienie. Z materiału dowodowego i ze skargi wynika, że w postępowaniu modernizacyjnym skarżący czynnie nie bali udziału, w szczególności nie składali w trybie art. 24a ust.9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego zarzutów do danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków wyłożonym do publicznego wglądu. Stąd też projekt operatu opisowo – kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów, a informacja o tym ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa o z dnia 15 czerwca 2005r. Nr 81, poz. 1383 (k.45-46 akt adm. Tom II). Wobec tego pisma skarżących wniesione po tym ogłoszeniu dotyczące działek objętych postępowaniem, z żądaniem wydania w tej sprawie decyzji, stanowiły w wniosek o dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów, o jakim mowa w art. 24a ust.12 ustawy. Organy geodezyjne podjęły więc właściwe postępowanie i skarga również w tej części, gdzie kwestionuje takie potratowanie pism skarżących, jest nieuzasadniona. Przypomnieć w tym miejscu należy, że skarżący domagali się wykazania w ewidencji "starej" powierzchni działek nr 15,71,320,416 i 417. Jeśli chodzi o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające ze wskazaniem na prace dotyczące opracowania mapy zasadniczej w skali 1:2000 (operat L.ks.rob. 1088/1 z 1986r.) to zgodzić należy się ze stanowiskiem organów, że granice ustalono wówczas w oparciu o zdjęcia lotnicze. Zatem w tej części przyjęcie granic w zmodernizowanym operacie jest prawidłowe. Natomiast w odniesieniu do brakujących granic w terenie zabudowanym oraz w lasach prywatnych właścicieli stanowisko organów, iż granice te zostały ustalone na zgodne oświadczenie stron, a następnie zamierzone na osnowę, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, jest przedwczesne. Dowodem na to miały być mapy i zdjęcia znajdujące się w aktach administracyjnych wraz ze sprawozdaniem technicznym (k.29 -44). Operat pomiarowy, na który organy wskazują w punkcie VI (kserokopia operatu - k.50 podaje punkt I), zatytułowanym - Pomiar stanu władania, nie jest takim dowodem. Do operatu nie załączono bowiem żadnych protokołów z okazania granic, które zawierałyby oświadczenia właścicieli co do ich przebiegu i jak trafnie wskazał organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...]r., "z zebranego w sprawie materiału dowodowego jak i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, w jaki sposób zostały przyjęte granice poszczególnych działek. Okoliczności tej nie można również ustalić w oparciu o przedłożony w sprawie materiał dowodowo – wyjaśniający" (strona 2 decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]r. - k.19, tom II akt adm.). Uzupełnione przez organ I instancji postępowanie nie wyjaśniło istniejących wątpliwości, gdyż Starosta nie załączył dodatkowych materiałów źródłowych z 1986 roku, które pozwoliłyby na akceptację zajętego stanowiska co do ustalenia przebiegu granic w oparciu o oświadczenia stron. Także przeprowadzone rozprawy administracyjne i zawarte w nich oświadczenia stron nie mogły stanowić dowodu na to, że wszystkie granice widoczne na gruncie są niesporne, a w konsekwencji – iż powierzchnie działek po modernizacji opierającej się na granicach ustalonych w 1986 roku obliczone zostały prawidłowo. Przykładowo wskazać tutaj można protokół rozprawy z dnia 9 listopada 2006r. (k.93-95), gdzie kwestia granicy w terenach leśnych pomiędzy działką nr 320 i 319 nie jest na gruncie widoczna i nie została przez strony zgodnie okazana. Utrzymanie więc w mocy decyzji Starosty z dnia [...]r. było przedwczesne; można też mówić o braku konsekwencji organu odwoławczego, jeśli się weźmie pod uwagę zacytowane powyżej wytyczne zamieszczone na stronie 2 decyzji z dnia [...]r., które nie zostały do końca zrealizowane. Wobec tego rozpoznając ponownie sprawę należy uzupełnić materiał dowodowy o protokoły (względnie inne dokumenty), które potwierdzałyby prezentowane stanowisko, iż ustalenia przebiegu granic w 1986 roku dokonano w oparciu o oświadczenia stron. Jeśli istotnie tak było, to kwestia powierzchni poszczególnych działek, jako pochodnej granic, sprowadzać się będzie do obliczeń matematycznych i przy uwzględnieniu, że obecnie stosowane metody są bez porównania dokładniejsze od stosowanych wcześniej sposobów obliczania powierzchni, może skutkować innymi powierzchniami działek. Z tych przyczyn orzeczono jak w wyroku, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. p Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).