II SA/Rz 824/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 6 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi R. S. P. "P." w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej R. S. P. "P." w J. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi R. S. P. "P." w J. (zwanej dalej w skrócie RSP "P."), reprezentowanej przez radcę prawnego M. B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...] w sprawie rekultywacji gruntu o pow. 0,37ha na działce nr ewid. 2604 położonej w S. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że na wniosek RSP "P." Starosta [...] wspomnianą decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. ustalił rolny kierunek rekultywacji i zagospodarowania gruntu wyżej opisanego i zobowiązał do wykonania tej rekultywacji w terminie nie dłuższym niż pięć lat od zakończenia działalności polegającej na gromadzeniu odcieków powstałych w solarni skór surowych. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony przez RSP "P." w dniu [...].01.2009 r. z zarzutem wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Według wnioskodawcy wskazana w podstawie prawnej ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie dotyczy gruntu stanowiącego nieużytek, a ponadto w decyzji nie określono stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntu – stosownie do treści art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak również niewłaściwie ustalono stronę zobowiązaną do rekultywacji, którą według wnioskodawcy winna być Gminna Spółdzielnia "[...]" w J. jako inwestor zbiornika solanki. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. w sprawie rekultywacji gruntu o pow. 0,37ha w S. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma w kontekście zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. charakter wyjątkowy i jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja objęta wnioskiem RSP "P."o stwierdzenie nieważności nie zawiera wady wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym nie można stwierdzić jej nieważności z tej przyczyny. Odnosząc się do zarzutów wniosku i nawiązując do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Kolegium wyjaśniło, że celem rekultywacji jest pozyskiwanie gruntów zdegradowanych do nieużytków poprzez przywrócenie gleby do stanu wymaganego standardami jakości. Wynikający z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych bezwzględny obowiązek rekultywacji gruntów nie jest indywidualnym uprawnieniem właściciela danego gruntu, lecz prawem podmiotowym o charakterze publicznym wynikającym z art. 74 Konstytucji RP. Wydając decyzję w sprawie rekultywacji gruntów organy administracji chronią w pierwszym rzędzie interes publiczny. Kolegium podniosło, że przedmiotowy grunt przed urządzeniem na nim wylewiska stanowił użytek rolny i znajduje się w obrębie kompleksu rolnego wnioskodawcy, gdzie prowadzona jest działalność rolnicza. Ponadto organ wskazał, że przedmiotowy grunt został zupełnie pozbawiony wartości użytkowej, co skutkowało jego sklasyfikowaniem jako nieużytek, a rekultywacja polegać miała na całkowitym odtworzeniu warunków glebowych. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego adresata spornej decyzji, wskazała, że wnioskodawca przedłożył wraz z wnioskiem wypis z ewidencji gruntów, który potwierdza, że właścicielem nieruchomości nr 2604 w S. jest R.S.P. "P." w J. W przedłożonym wniosku Spółdzielnia ta określiła się jako inwestor czynności zwianych w rekultywacją, co potwierdza jednoznaczne przyjęcie na siebie obowiązków zwianych z rekultywacją. Według organu podniesiona kwestia posiadania nieruchomości i wykonania wylewiska przez inny podmiot – Gminną Spółdzielnię Produkcyjną "[...]" w J. i ustalenie jej jako zobowiązanego do rekultywacji, nie ma podstaw prawnych. Niniejsze posiadanie nie miało bowiem charakteru samoistnego, a wyłącznie zależny, gdzie sposób korzystania z nieruchomości zainteresowane podmioty zgodnie ustaliły, a związany on był z prowadzoną działalnością przez obie spółdzielnie. Decyzję tę zakwestionowała RSP "P.", składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym powtórzyła wszystkie argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. Po ponownym zbadaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] sierpnia 2000 r. W uzasadnieniu organ, podobnie jak we wcześniejszej decyzji, wskazał na wyjątkowy charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego istotę, sprowadzającą się do badania, czy kwestionowany akt nie jest obarczony jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Również jak we wcześniejszej decyzji Kolegium wskazało na art. 1 i art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyjaśniając na czym polega rekultywacja i jej cel, mając w szczególności na uwadze interes publiczny. Kolegium dodatkowo powołało się na załącznik nr 6 (pkt 7) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 30 poz. 454) zgodnie z którym do terenów przeznaczonych do rekultywacji zalicza się zdegradowane lub zdewastowane grunty, takie jak: nieczynne hałdy, wysypiska, zapadliska, tereny po działalności przemysłowej i górniczej oraz po poligonach wojskowych, dla których właściwe organy zatwierdziły projekty rekultywacji. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka na skutek działalności przemysłowej utraciła wartość użytkową, którą ma przywrócić rekultywacja. Do wniosku o uzgodnienie projektu rekultywacji złożonego w 2000 r. wynika, że działka, na której został wykonany zbiornik solanki leży w obrębie kompleksu gruntów będących własnością RSP "P.". Zbiornik ten pierwotnie był użytkowany przez Gminną Spółdzielnię "[...]" jako wylewisko odcieków powstałych w solarni skór wtórnych, a następnie po przejęciu przez RSP "P." maił pełnić rolę zbiornika m. in. na odchody kurze. Fakt., że grunt przed urządzeniem wylewiska stanowił użytek rolny wynika też z opracowania, w którym na str. 12 wskazano, ze "teren po zakończeniu rekultywacji ma być przywrócony do produkcji rolnej". Prawidłowo też ustalony został podmiot zobowiązany do rekultywacji. Z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że właścicielem działki nr 2604 w S. jest RSP "P.", która we wniosku o ustalenie kierunku rekultywacji sama określiła się jako inwestor czynności związanych z rekultywacją. Ponadto z projektu rekultywacji wynika, że zbiornik na solankę był wykorzystywany w działalności , a załączone przez RSP "P." kserokopie pism (sprawozdania opisowego dot. budowy wylewiska solanki oraz protokołu przekazania palcu budowy na wykonanie zbiornika) nie mogą przesądzić o zobowiązaniu GS [...] w J. do rekultywacji przedmiotowego gruntu. RSP "P." zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, mimo, że przepisy tej ustawy nie mają zastosowania do gruntów określonych jako nieużytki. W przypadku ewentualnego nie podzielenia tego stanowiska - wskazała na naruszenia art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy przez nałożenie obowiązku rekultywacji na skarżącą, która nie spowodowała utraty wartości użytkowej gruntu. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów proceduralnych tj. art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie, pomimo wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa przez Starostę [...]. W skardze podniesiono, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych reguluje rekultywację gruntów przedmiotowo, nie określając podmiotów uczestniczących w tym procesie i ich wzajemnych relacji. Istotne jest tylko, że obowiązek rekultywacji obciążą osobę, która spowodowała utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Od tego obowiązku nie można się uwolnić, niezależnie od sposobu realizacji rekultywacji, zawartych umów i innych okoliczności faktycznych i prawnych. W rozpatrywanej sprawie inwestorem zbiornika ziemnego z przeznaczeniem na gromadzenie solanki była Gminna Spółdzielnia "[...]" w J., która uzyskała na jego budowę stosowne pozwolenie, a następnie eksploatowała ten zbiornik zgodnie z przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja podjęta została w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego - stwierdzenia nieważności decyzji, który stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i w przypadku zaistnienia takiej przesłanki – stwierdzenie jej nieważności, bądź też stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa w sytuacjach wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a. We wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. ustalającej rolny kierunek rekultywacji i zagospodarowania gruntów, a następnie w skardze do Sądu, RSP "P." wskazała na zaistnienie 2 przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. – z pkt 2 tego przepisu i z pkt 4. Pierwsza z wymienionych dotyczy wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a wnioskodawczyni upatruje jej w błędnym zastosowaniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych do nieruchomości o pow. 0,37 ha oznaczonej jako działka nr 2604 w S., która w ewidencji gruntów sklasyfikowana została jako nieużytek. Jednocześnie RSP "P." domagała się stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji wobec nałożenia obowiązku rekultywacji gruntu na osobę, która nie spowodowała degradacji gruntu, zamiast na podmiot, który faktycznie był inwestorem i użytkował zbiornik jako wylewisko solanki, tj. na Gminną Spółdzielnię "[...]" w J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonej decyzji wywodzi, że działka objęta obowiązkiem rekultywacji leży w obrębie kompleksu gruntów RSP "P." i przed urządzeniem na niej wylewiska solanki stanowiła użytek rolny, co potwierdzone zostało w projekcie rekultywacji, gdzie wyraźnie wskazano, że po zakończeniu rekultywacji przywrócona zostanie produkcja rolna. Uzasadniać to ma zastosowanie do przedmiotowej działki przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kolegium wywodzi także, że obowiązek rekultywacji gruntu prawidłowo został nałożony w tej decyzji na RSP "P." jako właściciela gruntu i jednocześnie wnioskodawcę postępowania, na żądanie którego wydana została kwestionowana decyzja. Przepisy ustawy z dnia 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.), stanowiące materialnoprawną podstawę tej decyzji określają zakres przedmiotowy i podmiotowy cyt. ustawy. W art. 1 wskazują, że ustawa ta reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów, natomiast w art. 2 ust. 1 określają jakie grunty są gruntami rolnymi w rozumieniu tej ustawy. Zawarte w tym przepisie, w pkt 1-10 wyliczenie ma charakter katalogu zamkniętego. Jako pierwsze w tym katalogu wskazano grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Bezspornym jest, że objęta obowiązkiem rekultywacji działka nr 2604 o pow. 0,37 ha określona została w ewidencji gruntów jako nieużytki. W świetle przytoczonego unormowania art. 2 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy decydujące znaczenie ma określenie przeznaczenia danej nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków, a zatem nie mogą odnieść zamierzonego rezultatu próby wykazania przez organ, że faktycznie przed wykorzystaniem jako wylewisko solanki działka stanowiła użytek rolny. Jednocześnie Kolegium nie zbadało, czy w stosunku do wymienionej działki zachodzą przesłanki wskazane w pozostałych punktach art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych . Kwestia ta ma w sprawie kardynalne znaczenie, w przypadku bowiem stwierdzenia, że działka nr 2604 w S. nie jest gruntem rolnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawa ta nie ma do niej zastosowania. Oznaczałoby to wydanie decyzji bez podstawy prawnej, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że brak podstawy prawnej to brak przepisu prawa powszechnie obowiązującego albo niespełnienie przez przepis wymagań podstawy prawnej do działania organów administracji. Oznacza to m. in. wydanie decyzji poza sferą działania administracji publicznej, np. w sferze stosunków cywilnoprawnych, wydanie decyzji wówczas, gdy przewidziana jest inna forma działania, np. czynności materialnotechniczne, czy oparcie decyzji na przepisach prawa materialnego, odnoszących się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanu występującego w danej sprawie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 896-900). Brak wyjaśnienia wskazanej kwestii i jednoznacznego stwierdzenia w zaskarżonej decyzji, w oparciu o konkretny przepis ust. 1 art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych czy działka nr 2604 jest gruntem rolnym, wskazuje na naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., obligujących organ do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Analizując kolejny z zarzutów skargi dotyczący niewłaściwego nałożenia na RSP "P." obowiązku rekultywacji działki nr 2604, stwierdzić należy, ze jest on o tyle nietrafny, że kwestionowana decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. w ogóle nie wskazuje podmiotu zobowiązanego do rekultywacji. W sentencji ustala ona rolny kierunek rekultywacji i zagospodarowania gruntów o powierzchni 0,37 ha i zobowiązuje do wykonania tej rekultywacji w terminie nie dłuższym niż 5 lat od zakończenia działalności polegającej na gromadzeniu odcieków powstałych w solarni skór surowych. Decyzja ta została doręczona RSP "P." oraz Zarządowi Gminy w T. Szczególne wymagania decyzji w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określone zostały w art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wśród nich, w pkt 2 wymieniono określenie osoby obowiązanej do rekultywacji gruntów. Osobą taką zgodnie z art. 20 ust. 1 jest osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów, jak słusznie wywodzi strona skarżąca. Brak wskazania takiego podmiotu w decyzji nakładającej obowiązek rekultywacji stanowi w ocenie Sądu rażące naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, z rażącym naruszeniem prawa mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Teza ta stanowi podstawowe kryterium oceny, czy w konkretnej sprawie miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też naruszenie to ma charakter kwalifikowany, z którym przepisy wiążą skutek w postaci nieważności decyzji. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W rozpatrywanej sprawie zaistniała taka właśnie sytuacja, podmiotu zobowiązanego do rekultywacji nie można bowiem domniemywać z faktu doręczenia decyzji. Kwalifikowało to do stwierdzenia nieważności badanej decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odmawiając stwierdzenia nieważności tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło wymienione ostatnio przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, jak Sąd wcześniej wskazał, w prowadzonym postępowaniu naruszono art. 7 i 77 § 1 k.p.a. , w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu ponownym organ uwzględni wskazówki Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu i wyda decyzje odpowiadającą prawu. Wobec stwierdzonych naruszeń Sad uchylił zaskarżona decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i nie nakłada obowiązków. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek strony skarżącej.