II SA/Rz 824/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi B. K. i J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. n r [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego uchyla zaskarżone postanowienie. II SA/Rz 824/15 UZASADNIENIE Podaniem z dnia [...] października 2013 r. J.K. i B.K. zwrócili się do Wójta Gminy [...] o rozgraniczenie stanowiącej ich własność działki nr 377 w [...], z działką nr 929 stanowiącą własność M.G., działką nr 387 stanowiącą własność D.J. i T.J. oraz działką nr 386 stanowiącą własność L.L. i R.L. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyłączyło Wójta Gminy [...] od załatwienia sprawy, wyznaczając jednocześnie Wójta Gminy [...] do jej załatwienia. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., wydaną na podstawie art. 30, art. 31, art. 33, art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (w dacie wydania decyzji: tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 z późn. zm., dalej: "P.g.i.k."), Wójt Gminy [...] orzekł o rozgraniczeniu działek nr 388 i 929 oraz o umorzeniu w części postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego ustalenia granic działek nr 388 z działkami nr 387, 386 i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...]. Jak wynika z akt sprawy, decyzja ta została uchylona w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego łączenie w ramach jednej sprawy w rozumieniu materialnym i procesowym różnych rozstrzygnięć – zatwierdzenia przebiegu części granic oraz umorzenia w części postępowania w odniesieniu do przebiegu innych granic i przekazania sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi, było niedopuszczalne. Przepisy art. 33 i art. 34 P.g.i.k. w sposób wyczerpujący określają bowiem, że ww. rozstrzygnięcia stanowią samodzielne i odrębne tryby zakończenia postępowania. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 263 § 1 i art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 29, art. 30, art. 31, art. 33, art. 34 P.g.i.k., ustalił koszty postępowania w sprawie przeprowadzonego rozgraniczenia w łącznej kwocie 2 970 zł, zobowiązując jednocześnie właścicieli ww. nieruchomości do ich uiszczenia. J.K. i B.K. zostali zobowiązani do uiszczenia 1 485 zł, D.J. i T.J. – 583,50 zł, L.L. i R.L. – 97 zł, a M.G. – 804,50 zł. W uzasadnieniu podano, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest w interesie wszystkich właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości, gdyż ustalona granica wywiera skutki prawne nie tylko w zakresie praw własności i granicy wnioskodawcy tego postępowania, ale również i pozostałych jego uczestników. Efektem rozgraniczenia jest bowiem ustalenie stabilnej granicy między nieruchomościami oraz zażegnanie narastających sporów granicznych, wobec czego właściciele nieruchomości sąsiadujących winni partycypować w odpowiednim zakresie w kosztach prowadzonego postępowania. Koszty prowadzonego w opisywanej sprawie postępowania wyniosły 2 970 zł (koszt wykonania operatu rozgraniczeniowego), i zostały obliczone osobno dla każdej granicy między dwiema nieruchomościami, a następnie zsumowane w stosunku do poszczególnych właścicieli nieruchomości. Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli D.J. i T.J. oraz M.G., kwestionując stanowisko organu, jakoby koszty rozgraniczenia poniesione zostały w ich interesie. Nie byli bowiem inicjatorami przeprowadzonego postępowania, wobec czego nie powinni partycypować w jego kosztach. Zażalenie wniósł również B.K. podnosząc, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało przeprowadzone wadliwie. W zażaleniu zawarł wniosek o umorzenie naliczonej postanowieniem kwoty, wskazując na swoją trudną sytuację materialną. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podano, że postępowanie rozgraniczeniowe jest prowadzone w interesie właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, wobec czego istnieje możliwość odpowiedniego rozdzielenia takich kosztów, a nawet obciążenia nimi tylko jednej strony, stosownie do okoliczności sprawy. W realiach niniejszej sprawy uznano zaś za zasadne obciążenie kosztami wszystkich stron postępowania. Pomiędzy stronami zaistniał bowiem spór graniczny, a zatem każda z nich miała interes prawny w jego zakończeniu. W trakcie postępowania stwierdzono rozbieżność twierdzeń stron co do przebiegu granic, co w efekcie doprowadziło do umorzenia postępowania w części i jego rozstrzygnięcia na drodze sądowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J.K. i B.K. wnieśli o poddanie kontroli Sądu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy [...]. Skarżący podnieśli, że nie stać ich na pokrycie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, gdyż utrzymują się jedynie z jednej pensji w wysokości 1 750 zł brutto. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.", stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia postanowienia – jego uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - albo skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 Kpa lub w innych przepisach. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, niemniej z przyczyn, które wzięto pod uwagę z urzędu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło zażalenia wniesione przez strony postępowania i utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...], wydane w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zgodnie z treścią art. 123 § 1 k.p.a., w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 123 § 2). Kwestią podlegającą ustaleniu w drodze postanowienia, wydanego w oparciu o przepisy Działu IX k.p.a., są m.in. koszty przeprowadzonego przez organ postępowania rozgraniczeniowego. Na postanowienie o ustaleniu kosztów postępowania oraz osób zobowiązanych do ich uiszczenia przysługuje stronom prawo wniesienia zażalenia (art. 264 § 2 k.p.a.). W myśl art. 141 § 2 k.p.a., termin do wniesienia zażalenia wynosi siedem dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Sposób liczenia terminów określa art. 57 k.p.a. Wynika z niego m.in., że przy obliczaniu siedmiodniowego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym doręczono decyzję. Pierwszą fazą postępowania odwoławczego jest wstępne badanie środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje, zgodnie z art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., obowiązkiem stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Tylko i wyłącznie gdy zażalenie spełnia wszystkie wymogi formalne, organ może przystąpić do jego rozpoznania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy zawiera braki, które uniemożliwiają dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia w powyższym zakresie, tj. czy zaskarżone postanowienie wydane zostało wskutek rozpatrzenia spełniających wymogi formalne zażaleń stron, a zatem czy organ miał podstawy do merytorycznego rozpatrzenia wniesionych zażaleń. Po pierwsze, w aktach sprawy brak jakichkolwiek informacji dotyczących kwestii doręczenia postanowienia organu I instancji stronom postępowania (k. 58 akt administracyjnych), w szczególności brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru. Szereg zwrotnych potwierdzeń odbioru dołączono do akt przy decyzji wydanej w dniu [...] listopada 2014 r. o rozgraniczeniu, niemniej poza wpisanym odręcznie numerem sprawy "[...]" nie zawierają żadnej informacji odnośnie zawartości doręczonej przesyłki. Nie wskazują w szczególności, a co nasuwa się na myśl, czy przesyłki te zawierały jednocześnie wskazaną wyżej decyzję i postanowienie ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego. Nie zostały również opatrzone datą przesyłanego w nich dokumentu urzędowego. Po drugie, brak jest informacji co do sposobu wniesienia zażalenia tak przez D.J. i T.J., jak i przez B.K., tzn. czy zażalenia te wniesione zostały osobiście, czy też za pośrednictwem operatora pocztowego. Jeżeli bowiem postanowienie organu I instancji doręczono stronom wraz z decyzją, a zgromadzone w aktach sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru odnoszą się do przesyłki pocztowej zawierającej ww. rozstrzygnięcia, uszło uwadze organu odwoławczego, że zażalenie wniesione przez B.K., o ile oczywiście zostało złożone osobiście, jest zażaleniem wniesionym z uchybieniem terminu. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do akt administracyjnych przy decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. wynika, że w dniu 13 listopada 2014 r. B.K. doręczono przesyłkę pocztową, natomiast pismo B.K., potraktowane przez organy jako zażalenie, opatrzone zostało pieczęcią Urzędu Gminy [...] z datą [...] listopada 2014 r. Zaniechanie zbadania przez organ odwoławczy wskazanych powyżej kwestii, niezbędnych do ustalenia czy zażalenia stron zostały wniesione z zachowaniem ustawowego terminu, przy jednoczesnym rozpatrzeniu wszystkich wniesionych środków zaskarżenia, stanowiło naruszenie art. 141 § 2 k.p.a. Uchybienie to, w świetle poczynionych wyżej wywodów, niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z tych też przyczyn Sąd nie odniósł się do zarzutów stawianych w skardze, bowiem obecnie byłoby to przedwczesne. Sąd zauważa ponadto, że z nadesłanych akt sprawy nie wynika czy postępowanie rozgraniczeniowe w przedmiotowej sprawie zostało zakończone (decyzja kasacyjna SKO z dnia [...] stycznia 2015 r.). Jest to istotna okoliczność, albowiem postanowienie w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania winno zostać wydane wraz z wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie lub po jej wydaniu. Wydanie takiego postanowienia nie może natomiast nastąpić przed decyzyjnym zakończeniem postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 września 2010 r. II SA/Lu 196/10 – dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, rzeczą Kolegium będzie ustalenie sposobu doręczenia stronom kwestionowanego postanowienia wydanego w przedmiocie kosztów postępowania oraz ustalenie sposobu i daty wniesienia zażaleń, a następnie dokonanie ustaleń pod kątem spełnienia wymogu wniesienia zażalenia z zachowaniem terminu.