II SA/Rz 825/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. w R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki stacji transformatorowej -skargę oddala- Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. znak: [...] - działając na podstawie art. 138 § pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. -utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007r. znak: [...], która nakazywała A S.A. z siedzibą w R. rozbiórkę obiektu budowlanego – stacji transformatorowej "G" (ETAP II) – w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą: linie kablowe SN, NN i stacje trafo – teren objęty ul. [...] na Osiedlu [...] w R. – etap I, II, III, IV, V, zlokalizowanej na działce nr 1333/1 obr. 212 położonej w R. przy ul. [...]. Z uzasadnienia wynika, iż postępowanie dotyczy prefabrykowanego, żelbetowego budynku stacji transformatorowej o wymiarach 2,99m x 5,56 m, który wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę wydanego Gminie Miasto - decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2004r. znak:[...], przeniesionego następnie na rzecz A S.A. z siedzibą w R. decyzją Prezydenta Maista z dnia [...] sierpnia 2005r. znak: [...] W związku ze stwierdzeniem w trakcie realizacji obiektu istotnych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, dotyczących zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007r. znak: [...] wstrzymano roboty budowlane prowadzone przy przedmiotowej budowie, nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, określającej usytuowanie budowanego obiektu względem granic działki. Wobec faktu przedłożenia inwentaryzacji, która nie określała odległości od granic działek sąsiednich, wezwano inwestora o uzupełnienie inwentaryzacji w powyższym zakresie. Wskazane braki nie zostały usunięte. W zaistniałej sytuacji, usytuowanie obiektu względem granic działki określono na podstawie dotychczas posiadanych dokumentów. Stwierdzono więc, że przedmiotowa stacja transformatorowa tzn. jej północno-wschodni narożnik została wzniesiona w odległości 2,80 m od granicy z działką nr 1332 obr. 212. Wobec powyższego ustalenia stwierdzono, iż przedmiotowy obiekt został zrealizowany niezgodnie tak z udzielonym pozwoleniem na budowę jak i z przepisami techniczno-budowlanymi oraz, że zastosowanie może w takiej sytuacji znaleźć wyłącznie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007r. złożył A S.A. wnosząc o jej uchylenie i uznanie zmiany usytuowania stacji, polegającej na niewielkim przesunięciu jej budynku na działce stanowiącej własność inwestora, jako nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Do odwołania inwestor dołączył operat geodezyjny szkicowy inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku stacji transformatorowej, który został opracowany już po wydaniu decyzji I instancji, a z którego wynika, że ogrodzenie sąsiedniej działki nr 1332 zostało usytuowane poza jej granicami, na terenie stanowiącym własność A, natomiast odległość północno-wschodniego naroża budynku stacji od granicy działki wynosi 3,19 m. Według strony odwołującej się, biorąc pod uwagę dopuszczalny błąd pomiaru geodezyjnego ustalenia granic działki, lokalizacja budynku stacji w stosunku do sąsiadującej działki mieści się w akceptowalnej tolerancji. Inwestor podniósł, że usytuowanie budynku stacji transformatorowej odbiegające od zatwierdzonego projektu budowlanego nie było spowodowane celowym działaniem, poza tym odstępstwo to nie ma istotnego wpływu na sposób zagospodarowania terenu, funkcję obiektu oraz nie ma znaczenia dla jego prawidłowej eksploatacji. W merytorycznej części uzasadnienia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na art. 36a ust. 5 pt 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego pozwolenia na budowę lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga wydania decyzji o zmianie tego pozwolenia i jest dopuszczalne tylko, gdy nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. W ocenie organu odwoławczego, dokonana w trakcie realizacji przedmiotowego obiektu zmiana dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, dlatego też nie mieści się w pojęciu nieistotnego odstępstwa w rozumieniu powołanego art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to jednocześnie, iż zmiana ta stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, dopuszczalna jest zatem jedynie po uzyskaniu decyzji zmieniającej dotychczasowe pozwolenie na budowę, tej ostatniej decyzji inwestor jednakże nie uzyskał. Reasumując, organ II instancji stwierdził, że przy sytuowaniu stacji transformatorowej będącej przedmiotem niniejszego postępowania, nie zachowano minimalnej odległości od granicy sąsiedniej działki budowlanej, wymaganej przez § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wynoszącej 3 m. W związku z powyższym nie ma, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego możliwości doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem tj. wszczęcia procedury legalizacyjnej. Dlatego też należało, w ocenie organu odwoławczego, zastosować w sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i nakazać rozbiórkę przedmiotowej stacji transformatorowej. Skargę na decyzję organu II instancji złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Rzeszowie A S.A. wnosząc o jej uchylenie jak i uchylenie poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji oraz zarzucając naruszenie: 1. art. 36a ust. 1 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że przy wykonywaniu robót budowlanych przy budowie stacji transformatorowej doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, 2. a art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego zastosowanie w sprawie, mimo iż możliwym było nakazanie dokonania określonych czynności celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, 3. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia braku zachowania przy budowie przedmiotowej stacji wymaganej prawem odległości od granicy z sąsiednią działką, w sytuacji braku ustalenia przebiegu tej granicy. Strona skarżąca podniosła, iż organ administracji publicznej powinien opierać wydawane decyzje na nie budzących wątpliwości podstawach, czego w niniejszej sprawie nie uczynił, bowiem nie przeprowadził dowodu dotyczącego ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami. Nie jest zatem wykluczone, iż w wyniku postępowania rozgraniczeniowego granice zostaną ustalone w taki sposób, że posadowienie budynku będzie odpowiadać stosownym przepisom prawa. A zwrócił także uwagę na błędne, w jego ocenie, przyjęcie przez organy, iż przedmiotowe odstępstwo ma charakter nieusuwalny. Wskazał przy tym na przepis art. 9 ustawy Prawo budowlane dopuszczający tryb uzyskania pozwolenia na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Tym samym istnieje, zdaniem strony skarżącej możliwość sanacji stwierdzonych uchybień bez potrzeby rozbiórki obiektu budowlanego. A podniósł, iż wzniesiona stacja transformatorowa nie narusza przepisów przeciwpożarowych i innych związanych z bezpieczeństwem funkcjonowania obiektu, stwierdzone odstępstwo nie koliduje zaś z interesami pozostałych stron postępowania, jak też z interesem społecznym. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko i motywy zawarte w będącej przedmiotem skargi decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem kontroli sądowej jest w rozpatrywanej sprawie decyzja nakazująca rozbiórkę stacji transformatorowej wybudowanej niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Stan faktyczny niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy przedstawia się następująco. Budynek stacji transformatorowej o wymiarach 2,99 m. x 5.56m wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 wydanego dla Gminy Miasta. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2005 [...] pozwolenie zostało przeniesione na rzecz A S.A. z siedzibą w Rzeszowie. Podczas realizacji budowy , wskutek zastrzeżeń zgłoszonych przez J. C., właściciela działki sąsiedniej /nr 1332/, przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w którym ustalono, że północno wschodni narożnik budynku stacji usytuowany jest w odległości 2,80 m od granicy działki, mimo, że projekt przewidywał odległość 3,00 m, co organ nadzoru budowlanego uznał za istotne odstępstwo od warunków pozwolenia. Stwierdził też ,że nie została zachowana minimalna odległość od granicy sąsiedniej działki budowlanej, która zgodnie § 12 ust.1 pkt.2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75 poz.690 ze zm. / , zwane dalej rozporządzeniem, wynosząca 3,00m. Skarżący zarzucił organowi błędną wykładnię art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane / Dz. U. Nr 156 poz. 1118 z 2006 ze zm./ wskazując, że nie każde odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego należy traktować jako istotne z konsekwencjami wynikającymi z art. 50 i 51 tej ustawy. Podkreślił ważny, jego zdaniem, fakt, że pomiędzy działkami 1333/1 i 1332 nie ma ustalonej i wyznaczonej granicy, a ustalenie jej przebiegu wymaga postępowania rozgraniczeniowego bądź opinii biegłego geodety. Zdaniem skarżącego, ustalona ostatecznie odległość narożnika budynku od granicy – 2,83 m mieści się w granicach dopuszczalnego błędu i nie może być traktowana jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu. Na potwierdzenie takiego stanowiska skarżący wskazał wyrok NSA OZ w Rzeszowie 12 marca 2002 r. IISA/Rz 855/00. Przepis art. 36a dodany został do Prawa budowlanego art. 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw /Dz. U. Nr11 z 1997poz.726/. W dacie orzekania przez organy , stanowił on, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę / art. 36a ust.1/. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu/ art. 36a ust.5 pkt. 1/. Zmiana ,do której doszło podczas realizacji stacji transformatorowej dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, a zatem nie może być uznana za nieistotne odstąpienie od projektu. W tym miejscu Sąd zauważa, że wskazany przez skarżącego wyrok NSA z 12 marca 2002 roku pochodzi sprzed nowelizacji omawianego przepisu , który wówczas nie definiował pojęcia nieistotnego odstępstwa od warunków pozwolenia, zatem dotyczy innego stanu prawnego. Bezsporne jest, że inwestor nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w trybie przepisu art. 36a ust.1 ,dlatego organy podjęły działania przewidziane w art. 50 i 51 ustawy. Przepis art. 50 ust.1 pkt.4 stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art.48 ust.1 lub 49b ust.1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Postanowieniem [...] z [...] stycznia 2007r. , na podstawie art. 50ust.1pkt.4,ust.2,ust.3, ust.4 i ust.5 wstrzymane zostały roboty budowlane oraz nałożony obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót z uwzględnieniem usytuowania obiektu względem działki. Operat geodezyjny przedstawiony przez skarżącego potwierdził, że nie została zachowana minimalna odległość budynku od granicy, dlatego została wydana decyzja w trybie przepisu art. 51 ust.1 pkt.1 prawa budowlanego, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia , o którym mowa w art. 50 ust.1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części , bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Sąd podziela stanowisko organu, że z uwagi na charakter budynku i materiały z których został wybudowany, niecelowe byłoby nakazanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem /art. 51ust.1pkt.2/ i możliwe było jedynie nakazanie rozbiórki. Sąd nie podziela zarzutu skargi, że w sprawie istotne znaczenie ma fakt, iż pomiędzy działkami 1333/1 i 1332 nie ma ustalonej i wyznaczonej granicy. Przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przyjmuje się bowiem granicę z ewidencji gruntów. Jeżeli skarżący kwestionował przebieg granicy , należało wszcząć postępowanie administracyjne o rozgraniczenie. Akta sprawy nie wskazują, by skarżący podjął jakiekolwiek kroki w tym kierunku. Wskazując na powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego orzekł, jak w sentencji wyroku w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.