II SA/Rz 825/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa dwustanowiskowej bezdotykowej myjni samochodowej na terenie działki nr 3728 przy ul. L. w P.". W podstawie prawnej decyzji powołano art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: wnioskiem z dnia 26 września 2017 r. D. T. (dalej: "inwestor"), zwrócił się do Burmistrza Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa dwustanowiskowej bezdotykowej myjni samochodowej na terenie części działki nr [...] przy ul. L. w P.". Pismem z dnia 2 października 2017 r. E.R. (skarżąca") nie wyraziła zgody na budowę planowanej inwestycji na działce nr 3728 bezpośrednio przylegającej do jej działki nr 3729/3. Uzasadniła, że inwestycja powinna być realizowana z dala od zabudowań mieszkalnych z uwagi na swą uciążliwość i szkodliwość - całodobowy hałas i chemiczne opary. Podczas mycia powstaje mgła, która przenosi się poza obszar myjni, zawierająca środki, mogące powodować choroby nowotworowe, poważne oparzenia, uszkodzenia skóry, ponadto jest szkodliwa dla wód gruntowych, w tym wody pitnej oraz drzew owocowych i przydomowych ogródków warzywno- kwiatowych. Hałas spowodowany jest przez wodę kierowaną pod dużym ciśnieniem w karoserię samochodów, a także odkurzanie, polerowanie, sprzężone powietrze, wodę pod ciśnieniem, trzaskanie drzwiami samochodów, stanowi znaczną uciążliwość. Końcowo wskazała, że mieszkańcy jej domu mają poważne problemy zdrowotne - astmę oskrzelową i ciężką alergię. Do powyższych zastrzeżeń odniósł się inwestor w piśmie z dnia 14 grudnia 2017 r.  Pismem z dnia 21 grudnia 2017 r. zmienił plan sytuacyjny dołączony do wniosku o wydanie decyzji poprzez zmianę granicy inwestycji, obejmując nim cała działkę nr 3728. Burmistrz Miasta przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, powierzył opracowanie projektu decyzji osobie uprawnionej o której mowa w art. 5 pkt 5 u.p.z.p. Uzgodnił projekt decyzji z zarządcą drogi publicznej kat. krajowej ul. Lwowska - Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział (postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...]), zarządcą drogi publicznej kat. gminnej ul. Z. - Burmistrzem Miasta (postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...]), Wojewoda w odpowiedzi na wystąpienie organu o uzgodnienie projektu decyzji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10 a przekazał sprawę do uzgodnienia wg właściwości do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad za pośrednictwem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział, a także organem właściwym administracji geologicznej w odniesieniu do wód podziemnych Ministrem Środowiska w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], Burmistrz Miasta ustalił dla ww. inwestycji warunki zabudowy zgodnie z intencją wnioskodawcy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że spełnione są łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie ustalono warunki, po spełnieniu których możliwa będzie realizacja inwestycji zaproponowanej przez wnioskodawcę, uwzględniając konieczność zachowania obowiązujących przepisów oraz warunków wynikających z ochrony środowiska i zdrowia ludzi, a także zapewniających ochronę interesów osób trzecich, zawartych w decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji E.R. podniosła, że nie wyraziła zgody na budowę przedmiotowej myjni, zaś swoją decyzję uzasadniła w piśmie z dnia 2 października 2017 r. Wskazała również, że w tym roku jej wnuk zachorował na złośliwy nowotwór żołądka i przechodzi ciężką, intensywną chemioterapię. Tym samym narażanie zdrowia i życia tak chorego dziecka na szkodliwe oddziaływania myjni: hałas, smród, opary chemiczne, które osadzają się w płucach mieszkańców jest wręcz nieludzkie, zagrażające zdrowiu i życiu dziecka. W nawiązaniu do argumentów wnioskodawcy wyjaśniła, że zakład usługowy wymiany opon samochodowych znajduje się na ulicy Z. w odległości kilkuset metrów od działki skarżącej. Zakład czynny jest w dni powszednie od 8:00- 17:00, a w soboty od 8:00-13:00. Działalność zakładu nie jest uciążliwa dla mieszkańców, ponadto między zakładem a domem strony znajduje się budynek o powierzchni kilkuset metrów kwadratowych, tłumiący jakiekolwiek odgłosy. Końcowo podkreśliła, że kategorycznie nie zgadza się na wybudowanie myjni bezdotykowej na działce bezpośrednio przylegającej do nieruchomości skarżącej. Kolegium nie podzieliło powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Odnosząc się do zarzutów dotyczących uciążliwości i wpływu planowanej inwestycji na sąsiednią nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym, w szczególności w kwestii całodobowego hałasu, oparów chemicznych, nieprzyjemnego zapachu i ich szkodliwego wpływu na zdrowie ludzkie, wody gruntowe, środowisko i wodę pitną, a także podniesienie poziomu działki, na której planowana jest inwestycja, co jest przyczyną zalewania nieruchomości strony, uznał je za przedwczesne. Wyjaśnił, że na etapie postępowania zmierzającego do ustalenia dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy nie następuje jeszcze ani konkretne określenie usytuowania obiektu budowlanego na działce inwestora, ani ocena możliwości technicznych zrealizowania planowanego obiektu. Kwestie takie jak poziom hałasu, immisje wody, pary wodnej i środków czyszczących czy stosunki wodne na nieruchomości nie są przedmiotem szczegółowego rozpatrywania podczas postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Są one bowiem przedmiotem regulacji zawartych w innych przepisach, które nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu u.p.z.p. W postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie mogą być uwzględnione zarzuty dotyczące mających nastąpić w przyszłości, z powodu realizacji inwestycji, uciążliwości i w sposobie korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Zarzuty te można będzie natomiast podnosić na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zbadanie czy planowana budowa spowoduje ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości sąsiednich jest bowiem możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę, ponieważ dopiero na tym etapie ocenia się zgodność projektu przedstawionego do zatwierdzenia z wymaganiami technicznymi, które określają przepisy prawa budowlanego i wydane na jego postawie akty wykonawcze. Nie jest dopuszczalne badanie tych samych kwestii zarówno w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jak i w postępowaniu o pozwolenie na budowę, bowiem ustawodawca rozdzielił te grupy kompetencji. Powołał się tu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 779/07, Lex nr 447869. Podkreślił również, że decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeśli stwierdzi niezgodność, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Inaczej mówiąc zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej, przytaczając wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 179/11, LEX nr 795683). W skardze do Sądu skarżąca podniosła, że przy wydaniu decyzji nie został uwzględniony interes zwykłego obywatela, dbałość o zdrowie i komfort życia. Wskazała, że nikt z urzędników nie pozwoliłby sobie na wybudowane myjni tuż obok swojej działki. Tymczasem realizacja zamierzonej inwestycji zajmie niemal całą działkę sąsiednią i oddalona będzie od jej działki o 3 m. Zarzuciła organom brak przeprowadzenia wizji lokalnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sądu rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.) W niniejszej sprawie Sąd stwierdził takie uchybienia, co powoduje, że skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem Sądu kwestia spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 5u.p.z.p. nie została przez organy wyczerpująco wyjaśniona. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustalenia w trybie przepisów ustawy – Prawo wodne warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowienia stref ochronnych ujęć wód, a także obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych. Z akt sprawy wynika, że teren planowanej inwestycji znajduje się w zasięgu strefy ochronnej Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Nr 425. W pkt II ppkt 3e decyzji organu I instancji stwierdzono, że należy uwzględnić uwarunkowania wynikające z położenia działki w zasięgu strefy ochronnej Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Nr 425 wykazanego w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] października 2002 r. Z analizy urbanistycznej wynika, że źródłem informacji o opisanej wyżej strefie ochronnej dla organu było Studium. Uszło uwadze organów, że omawiana strefa określona została w dokumentacji hydrologicznej zatwierdzonej decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. Bez analizy tej dokumentacji w kontekście obowiązujących na terenie inwestycji nakazów i zakazów i w ogóle dopuszczalności zabudowy niemożliwe było podjęcie decyzji o warunkach zabudowy. Należy ustalić treść opisanej wyżej decyzji, czy jest ona ostateczna, czy pozostaje dalej w obrocie prawnym oraz ocenić jej skuteczność wobec licznych zmian prawa, w szczególności prawa wodnego po dacie jej wydania. To nie Studium, które nie ma charakteru wiążącego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy kreuje ograniczenia związane z istnieniem GZWP nr 425 i istnieniem stref ochronnych, ale prawdopodobnie opisana wyżej decyzja. Bez ustalenia jej treści, podstawy prawnej jej wydania Sąd nie jest w stanie prowadzić jakichś wiążących wywodów na jej temat. Brak ustaleń w tym przedmiocie przesądza o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne. Na etapie postępowania zmierzającego do ustalenia dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy nie następuje jeszcze ani konkretne określenie usytuowania obiektu budowlanego na działce inwestora, ani ocena możliwości technicznych zrealizowania planowanego obiektu. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga , wyłącznie o potencjalnej lokalizacji zamierzenia budowlanego. Wskazuje jedynie na możliwość przeprowadzenia planowanej inwestycji, ale w żadnym razie o tym nie przesądza i czy dojdzie do faktycznej jej realizacji zadecyduje się dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdza jedynie, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i wprowadza ogólne warunki (np. w odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich), które muszą być spełnione, aby mogła ona zostać zrealizowana. Tym samym takie kwestie jak poziom hałasu, immisje wody, pary wodnej i środków czyszczących czy stosunki wodne na nieruchomości nie są przedmiotem szczegółowego rozpatrywania podczas postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Są one bowiem przedmiotem regulacji zawartych w innych przepisach, które nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu u.p.z.p. W postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie mogą być uwzględnione zarzuty dotyczące mających nastąpić w przyszłości, z powodu realizacji inwestycji, uciążliwości i w sposobie korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Zarzuty te można będzie natomiast podnosić na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zbadanie czy planowana budowa spowoduje ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości sąsiednich jest bowiem możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę, ponieważ dopiero na tym etapie ocenia się) zgodność projektu przedstawionego do zatwierdzenia z wymaganiami technicznymi, które określają przepisy prawa budowlanego i wydane na jego postawie akty wykonawcze. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Decyzja o warunkach zabudowy jest, zatem zgodna z prawem zawsze wtedy, gdy nie narusza ww. przepisów, niezależnie od tego, czy narusza interesy prawne poszczególnych podmiotów i czy podmioty te mogą mieć zastrzeżenia do parametrów konkretnej inwestycji, wynikające z przepisów budowlanych. Nie jest dopuszczalne badanie tych samych kwestii zarówno w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jak i w postępowaniu o pozwolenie na budowę, bowiem ustawodawca rozdzielił te grupy kompetencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 779/07, Lex nr 447869). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.