II SA/Rz 826/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2025 r. sprawy ze skargi P. L. na postanowienie Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia 28 kwietnia 2025 r. nr SE.9022.7.339.2024.AB w przedmiocie oddalenia zarzutów I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 24 marca 2025 r. nr PSE.9022.27.59.2024; II. zasądza od Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie na rzecz skarżącego P. L. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z 28 kwietnia 2025 r. nr SE.9022.7.339.2024.AB, Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: PPWIS lub Organ odwoławczy), działając na podstawie art. 18, art. 33 § 1 i 2, art. 34 § 2 pkt 1, § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r., poz. 132, dalej: u.p.e.a), art. 123 § 1, art. 124 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: K.p.a.) oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2023 r., poz. 338) po rozpatrzeniu zażalenia P. L. (dalej: Skarżący) utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: PPIS w [...] lub Organ I instancji) z 24 marca 2025 r. nr [...] w sprawie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne: W związku z brakiem szczepienia małoletniego Ł. L., PPIS w [...] upomnieniem z 13 września 2024 r. wezwał ojca dziecka – Skarżącego P. L. do zgłoszenia się z dzieckiem do punktu szczepień w celu wykonania zaległych szczepień ochronnych. Stosowne upomnienie nr [...] z 13 września 2024 r. doręczono Skarżącemu 17 września 2024 r. W związku z dalszym brakiem szczepień dziecka, PPIS w [...] 2 grudnia 2024 r. wystawił tytuł wykonawczy, zobowiązując stronę do poddania dziecka zaległym obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko: [...] oraz wystosował do organu egzekucyjnego wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w stosunku do Skarżącego. Postanowieniem z 11 grudnia 2024 r. PPWIS orzekł o nałożeniu na stronę grzywny w wysokości 1000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku szczepień ochronnych, wynikającego z tytułu wykonawczego z 2 grudnia 2024 r. Pismem z 10 marca 2025 r. Skarżący wniósł równocześnie zarzuty do tytułu wykonawczego, podnosząc brak wymagalności obowiązku szczepień (art. 33 § 2 pkt 6c u.p.e.a.) oraz zażalenie do Ministra Zdrowia. Postanowieniem z 24 marca 2025 r. Organ I instancji oddalił zarzuty strony, akcentując wymagalność obowiązku szczepień oraz prawidłowe doręczenie upomnienia do dobrowolnego wykonania tego obowiązku. Pismem z 2 kwietnia 2025 r. strona wniosła zażalenie na ww. postanowienie z 24 marca 2025 r., w którym podniosła: 1) niezapoznanie się organu z treścią zarzutów zobowiązanego, 2) ograniczenie rozpoznania zarzutów do wybiórczego wskazania poszczególnych przepisów, 3) brak wymagalności obowiązku szczepień, 4) ograniczenie uzasadnienia do szerokiego wskazania podstaw prawnych, 5) uznanie, że zobowiązany nie wykonał obowiązku, podczas gdy z dokumentów nie wynika aby żadne przeciwskazania do szczepień zostały wykluczone. Powołanym na wstępie postanowieniem z 28 kwietnia 2025 r. Organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Organu I instancji z 24 marca 2025 r. oddalające zarzuty Skarżącego. Organ szczegółowo odniósł się do zarzutów strony wskazując, że obowiązek szczepień ochronnych obejmuje dwa nierozerwalne elementy: poprzedzające szczepienie badanie kwalifikacyjne oraz samo szczepienie. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, brak wykonania badania kwalifikacyjnego nie oznacza braku wymagalności obowiązku – przeciwnie, niestawienie się rodzica z dzieckiem do placówki medycznej uniemożliwiło wykluczenie przeciwwskazań, ustalenie indywidualnego kalendarza szczepień oraz wydanie stosownego zaświadczenia. To właśnie brak działań ze strony rodzica spowodowały, że obowiązek szczepienia nie został zrealizowany. Organ podkreślił, że zarzuty dotyczące nieprawidłowego określenia podstawy prawnej obowiązku i braków formalnych tytułu wykonawczego są bezpodstawne. Tytuł został wystawiony zgodnie ze wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Finansów i zawierał wszystkie wymagane elementy, w tym prawidłową podstawę prawną zarówno obowiązku, jak i egzekucji. Wskazano również, że katalog zarzutów dopuszczalnych w postępowaniu egzekucyjnym jest zamknięty, a Skarżący powołał się na kwestie, które nie mogą być przedmiotem oceny w tym trybie. Analizując zaświadczenie z dnia 10 marca 2025 r., na które powoływał się Skarżący, organ stwierdził liczne braki formalne i merytoryczne: brak numeru PESEL dziecka, brak rozpoznania choroby wraz z kodami, brak potwierdzenia przeprowadzenia badania kwalifikacyjnego oraz brak wskazania, że istnieją faktyczne przeciwwskazania do szczepienia. Dokument nie spełniał wymogów ustawowych, nie odpowiadał wzorowi określonemu w rozporządzeniu i nie mógł stanowić podstawy do odroczenia obowiązku ani zawieszenia egzekucji. Organ odrzucił również zarzut, że naruszono zasady postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Wskazał, że wierzyciel szczegółowo zbadał sprawę, przeanalizował całość zgromadzonego materiału dowodowego, a swoje ustalenia przedstawił w sposób jasny i logiczny w uzasadnieniu. Końcowo zaznaczono, że żądania Skarżącego dotyczące dodatkowych wyjaśnień od lekarza, co do bezpieczeństwa czy składu szczepionki nie znajdują podstawy prawnej. Lekarz nie ma też prawa wystawiać zaświadczenia o przeciwwskazaniach, gdy ich nie stwierdza. Organ uznał, że obowiązek szczepienia wynika wprost z ustawy, jest bezpośrednio wykonalny, a brak jego realizacji był konsekwencją odmowy rodzica, który nie zgłosił się z dzieckiem na badanie kwalifikacyjne. Z tych względów wszystkie zarzuty strony zostały uznane za niezasadne, a decyzja organu pierwszej instancji utrzymana w mocy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarżący, zaskarżył powyższe postanowienie organu, zarzucając naruszenie: - art. 124 § 2 K.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonego postanowienia podstawy prawnej wymagalności obowiązku; - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia tj. uznanie przez organ, że Skarżący nie wykonał obowiązku, podczas gdy obowiązek nie może być uznany za wymagalny z uwagi na brak indywidualnego kalendarza szczepień, brak kwalifikacji do obowiązkowych szczepień ochronnych, brak wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia, ponadto brak jest w aktach sprawy zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym, które potwierdzałoby, że dziecko zostało zakwalifikowane do obowiązkowych szczepień ochronnych; - art. 7, 7a, 77 i 81a K.p.a. w zw. z art. 18 ust. 2 u.p.e.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść skarżącej, jak również wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego; - art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie tej oceny w sposób dowolny, skutkujące uznaniem, że Skarżący uchyla się od wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych, co nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, w szczególności brak jest oświadczenia o odmowie szczepień, a strona podjęła kroki w celu realizowania obowiązku. W oparciu o wskazane zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia PPWIS. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Postanowieniem z 8 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 826/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, względnie do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy kontroli we wskazanym wyżej zakresie zaskarżone w sprawie postanowienie PPWIS oraz poprzedzające je postanowienie PPIS, Sąd stwierdził zasadność skargi. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wyjaśnił bowiem w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy i przedwcześnie uznał, że egzekwowany obowiązek jest wymagalny. Z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika bowiem, aby okoliczności faktyczne sprawy, istotne w kontekście podniesionego w treści skargi zarzutu o braku wymagalności obowiązku szczepień – wobec istniejących przeciwskazań do szczepienia małoletniego, zostały w przedmiotowej sprawie wystarczająco szczegółowo zbadane, a przyczyny braku owych ustaleń wiarygodnie udokumentowane. Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 924 ze zm.- dalej u.z.z.) osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". Wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (art. 17 ust. 2 u.z.z.). W przypadku gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 u.z.z.). Zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. 2025 poz. 782 – dalej: rozporządzenie) lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną dla osoby, w przypadku której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, odnotowuje w dokumentacji medycznej, o której mowa w § 12 ust. 1, wynik konsultacji specjalistycznej, z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania lub indywidualnego programu szczepień ze wskazaniem rodzajów stosowanych szczepionek oraz terminu kolejnej konsultacji specjalistycznej. Ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z prawa do odmowy wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych z odwołaniem się do art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 849). Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, przepis art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest m.in. ustawa o zapobieganiu, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, statuując ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne, które stanowi wstępny etap realizacji obowiązku daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 u.z.z.). Oznacza to, że ustawa o zapobieganiu stanowi lex specialis w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tak wyrok WSA w Gdańsku z 14.03.2024 r., III SA/Gd 672/23, LEX nr 3705689). W niniejszej sprawie Skarżący do jednego z licznych pism kierowanych do organów w przedmiocie szczepień Ł. L. , dołączył odpis z dokumentacji medycznej małoletniego, na podstawie którego wywodził, że u małoletniego – na wizycie lekarskiej u Specjalisty Chorób Dzieci Z. K. w dniu 10 marca 2025r. – stwierdzono istnienie przyczyn do odroczenia wszystkich szczepień, z uwagi na stan zdrowia dziecka: [...]. Na okoliczności te powoływał się w zażaleniu, wywodząc z nich podstawy do uznania nałożonego na Skarżącego obowiązku za niewymagalny. Twierdzenia Skarżącego potwierdziły się dalszym toku postępowania – z zaświadczenia lekarskiego o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym z 8 maja 2025 r. wynika, że wobec małoletniego Ł. L. obowiązek szczepień został odroczony, z uwagi na niestabilny stan neurologiczny dziecka, na okres jednego roku. Z zaleceń lekarskich wynika, że po upływie roku nastąpić ma ponowna ocena stanu neurologicznego dziecka oraz badanie EEG, co pozwoli na podjęcie decyzji w odniesieniu do rozpoczęcia szczepień odroczonych. W zaskarżonym postanowieniu PPWIS stwierdził, że mimo wezwania zarówno przez lekarza POZ jak i wierzyciela, Skarżący nie zgłosił się z małoletnim dzieckiem do szczepienia, w związku z czym niemożliwe było wykluczenie przeciwwskazań do szczepień, ustalenie indywidualnego kalendarza szczepień oraz wystosowanie odpowiedniego zaświadczenia lekarskiego. Wniosków takich nie da się jednak wywieść z przedłożonych wraz ze skargą akt sprawy. Organ zaznaczył również, że 10 września 2024 r. Skarżący wystosował do organu pismo, w którym poinformował, że nie wyraża zgody na szczepienie ochronne swojego syna. Okoliczność taka również nie wynika z przedłożonych akt spraw. Zakładając jednak, że oświadczenie tego rodzaju zostało przez Skarżącego złożone, należy wyraźnie zaznaczyć, że istotne znaczenie ma fakt z jakich przyczyn zostało ono złożone. W sytuacji bowiem gdy istnieją medyczne przeciwwskazania do objęcia dziecka obowiązkiem szczepień, tego rodzaju oświadczenie złożone przez rodzica dziecka, nie może zostać potraktowane jako wyraz jego niechęci do wykonania obowiązku. W kwestii zaś odroczenia obowiązku szczepień organ wskazał, że przesłane zaświadczenie z 10 marca 2025 r. odbiega w sposób formalny od zaświadczeń stosowanych w obiegu dokumentacji medycznej. Brakuje w nim numeru PESEL małoletniego, rozpoznania z podaniem kodu choroby, czy też podania kodów jednostek chorobowych, a także najważniejszej informacji tj. wskazania czy schorzenie dziecka stanowi przeciwwskazanie do szczepień ochronnych. Z zaświadczenia nie wynika również, że dziecko zostało poddane badaniu kwalifikacyjnemu tj. nie zostały spełnione warunki z art. 17 ust. 4 u.z.z. W ocenie organu z zaświadczenia przedłożonego przez Skarżącego wynikało, że lekarz sformułował jedynie zalecenia odnośnie odroczenia szczepień, a nie konieczność ich odroczenia z uwagi na stwierdzone przeciwwskazania. Skarżący zaś nie przedstawił lekarzowi sprawującemu podstawową opiekę zdrowotną jakichkolwiek zaświadczeń potwierdzających leczenie specjalistyczne i stwierdzających przeciwskazania do szczepień. W ocenie Sądu, wnioski przestawione wyżej organu są co najmniej przedwczesne, a z przedłożonych wraz ze skargą akt sprawy nie wynika aby zostały powzięte po przeprowadzeniu skrupulatnego postępowania dowodowego. Z wyciągu z dokumentacji medycznej z 10 marca 2023r., dołączonej do akt sprawy w dacie rozpoznawania zażalenia da się odczytać zapis o zaleconym odroczeniu szczepień. Rysujące się zatem w tej dacie wątpliwości, co do realnej wymagalności obowiązku szczepień wobec małoletniego Ł. L. - znajdujące potwierdzenie w postaci prawidłowo sporządzonego zaświadczenia z 8 maja 2025r. o odroczeniu obowiązku szczepień na okres 1 roku – powinny zostać rzetelnie wyjaśnione i wykluczone. Tymczasem organ odwoławczy, opierając się jedynie na argumencie o braku formalnej poprawności przedłożonego zaświadczenia, uznaje je za niemiarodajne dla ustaleń w sprawie. Z taką argumentacją Sąd nie może się zgodzić. Istnienie bowiem danych o medycznych przesłankach do odroczenia obowiązku szczepień, powinno skłonić organ do szczególnie starannego i skrupulatnego czynienia ustaleń faktycznych w sprawie. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, mimo podnoszonego przez organ argumentu, że wyjaśnienie ewentualnego zaistnienia przeciwwskazań do szczepień małoletniego było niemożliwe, z uwagi na postawę Skarżącego unikającego stawienia się z dzieckiem na wizycie szczepiennej – nie przedstawia na tę okoliczność żadnego dowodu. Nie sposób zatem, na podstawie akt sprawy, stwierdzić że w dacie wydania zaskarżonej decyzji Skarżący nie współpracował w celu wykazania, że jego obawy związane z obowiązkiem szczenień mają realne, medyczne podstawy. Niewątpliwie zaś w dacie wniesienia skargi wcześniejsze wątpliwości, co możliwości zaszczepienia małoletniego zostały już wyjaśnione. W tej sytuacji należy stwierdzić, że zarzuty podniesione przez Skarżącego w zakresie niedostatecznie szczegółowego i skrupulatnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym również pojawiającej się wątpliwości, co do wymagalności egzekwowanego obowiązku – zostały przez organy prowadzące postępowanie uznane za bezzasadne, co najmniej przedwcześnie. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że Organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia sprawy i rozpoznania zażalenia w sposób nie budzący wątpliwości, stosownie do wymogów, wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Kwestia ewentualnego odroczenia obowiązku szczepienia ma kluczowy wpływ na sposób rozpoznania złożonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, bowiem bezpośrednio rzutuje na wymagalność obowiązku szczepień. Przedmiotem zarzutów był natomiast m.in. brak wymagalności obowiązku. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jej postanowienie wierzyciela. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 200 § 1 P.p.s.a. obejmując obowiązkiem zwrotu poniesionych kosztów sądowych uiszczony przez Skarżącego wpis od skargi. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.