II SA/Rz 827/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ SO del. Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata J. C. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. II SA/Rz 827/13 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi E. S. w niniejszej sprawie jest wydane w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej następnie "k.p.a" postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (w skrócie WINB) z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (w skrócie PINB) z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją własną z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]. Z uzasadnienia tego postanowienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że E. S. od czerwca 2012 r. kierowała do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego liczne pisma dotyczące zbiornika betonowego pod drewnianą ubikacją na działce nr 1312 w G. Organ ten przeprowadził na ww. działce kontrolę i decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie legalności istnienia ustępu na dole kloacznym, istniejącego na działce nr 1312 w G., wskazując, że wykonanie ww. ustępu objęte było pozwoleniem na budowę z dnia [...].06.1968 r. wraz z budynkiem inwentarsko-gospodarczym i gnojownikiem. W jednym z kierowanych do PINB pism, z dnia 5.02.2013 r., E. S. wniosła o "wznowienie postępowania administracyjnego, w drodze postanowienia z uzasadnieniem, z udziałem stron sprawy dot. samowolnie wybudowanego szamba pod drewnianą ubikacją" znajdującego się na stanowiącej własność A. M. działce nr ewid. 1312, położonej w G. Wskazała w nim, że jest właścicielką działki nr 1311 sąsiadującej bezpośrednio z działką nr 1312, na której rozpoczęto budowę szamba, o czym nie została poinformowana. Pismem z 7.03.2013 r. PINB wezwał E. S. do jednoznacznego podania przyczyny stanowiącej podstawę wznowienia postępowania oraz daty, w której dowiedziała się o niej. W odpowiedzi udzielonej pismem z 15.03.2013 r. E. S. oświadczyła, że żadnego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie składała. Wobec powyższego, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania zakończonego swoją ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., powołując w podstawie prawnej art. 149 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. E. S. złożyła zażalenie na to postanowienie, wnosząc o jego "unieważnienie" w całości oraz o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy szamba na działce nr 1312 w G. Podniosła, że nie składała wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., bowiem nie wiedziała, iż taka została wydana. Jej pismo z 5.02.2013 r. stanowiło zaś zażalenie na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2013 r. oraz wniosek o wszczęcie postępowania dotyczącego "nielegalnie wybudowanego szamba pod drewnianą ubikacją na działce 1312". E. S. podkreśliła, że nie mogła w dniu 5 lutego 2013 r. złożyć wniosku o wznowienie postępowania, skoro decyzja w tym postępowaniu została wydana później, bo dnia [...] lutego 2013 r. Pismem z dnia 11 czerwca 2013 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w trybie art. 50 § 1 k.p.a. zwrócił się do E. S. o jednoznaczne wyjaśnienie czy jej pismo z 5.02.2013 r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Wobec braku odpowiedzi, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczył regulacje k.p.a. odnoszące się do instytucji wznowienia postępowania, a następnie podniósł, że pomimo stosownego wezwania przez organ I instancji, strona nie wskazała przyczyny wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. W takiej sytuacji, brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania wstępnego, zaś wniosek E. S. nie mógł zostać załatwiony pozytywnie. W trakcie postępowania wstępnego organ ma bowiem obowiązek zbadać, czy wniosek pochodzi od strony postępowania, czy podana przyczyna wznowienia jest wymieniona w art. 145 k.p.a. i czy podanie o wznowienie zostało złożone w terminie miesiąca od dnia dowiedzenia się przez stronę o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia (zaś, gdy strona z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu – w terminie miesiąca od dnia, gdy dowiedziała się ona o decyzji). W razie niespełnienia którejkolwiek z podanych wyżej przesłanek wznowienia postępowania, organ obowiązany jest do odmowy wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze WINB stwierdził zasadność rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji w niniejszej sprawie. Postanowienie to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie E. S., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o wszczęcie, z jej udziałem postępowania w sprawie samowoli budowlanej na działce nr 1312 w G. Skarżąca opisała szczegółowo bieg zdarzeń w niniejszej sprawie. Podniosła, że skoro decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. nie otrzymała i nie brała udziału w postępowaniu nią zakończonym, to nie mogła się ustosunkować do skierowanego do niej przez PINB wezwania dotyczącego tej decyzji. Podobnie jak w zażaleniu podkreśliła, że jej wniosek z 5.02.2013 r. dotyczył pisma organu I instancji datowanego 25 stycznia 2013 r., nie zaś decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., która wówczas nie była jeszcze wydana. Wniosek o wznowienie postępowania odnosił się natomiast do sytuacji, w której PINB poinformował ją o przeprowadzonej w dniu 15 stycznia 2013 r. kontroli, o czym wcześniej nie była zawiadamiana. Dlatego też wniosła o wznowienie postępowania z jej udziałem celem przeprowadzenia wskazanych przez nią dowodów. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na przyczyny przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest wydane w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., umarzającą postępowanie w sprawie legalności istnienia ustępu na dole kloacznym na działce nr ewid. 1312 w G. Postanowienie to wydano po rozpatrzeniu pisma E. S. z dnia 5 lutego 2013 r., które skierowane zostało do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W jego części wstępnej E. S. wskazała, że jest to "zażalenie na pismo [...] z dnia 25-01-2013, wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, w drodze postanowienia z uzasadnieniem, z udziałem stron sprawy, dot. samowolnie wybudowanego szamba pod drewnianą ubikacją, na odchody ludzkie, na działce 1312, poł. w G., wł. A. M.". W uzasadnieniu tego pisma odniosła się krytycznie do pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25.01.2013 r., stwierdzając, iż organ ten zakończył sprawę, zatajając samowolę budowlaną na działce 1312, nie informując stron postępowania o prowadzonych czynnościach i nie wydając żadnego postanowienia ani decyzji w tej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie skierowanym do E. S. noszącym datę 8 lutego 2013 r. poinformował ją, że "na sprawy poruszane w piśmie z dnia 05-02-2013 r., które zostało zakwalifikowane jako skarga powszechna" udzielił pełnych i wyczerpujących odpowiedzi pismami z dnia:18-12-2012 r., 25-01-2013 r., 04-02-2013 r. nr [...]. W dalszej kolejności PINB wezwał E. S. do jednoznacznego podania przyczyny stanowiącej podstawę wznowienia postępowania oraz daty, w której dowiedziała się o okolicznościach stanowiących przyczynę wznowienia (pismo z 7.03.2013 r.). W odpowiedzi na to wezwanie E. S. zażądała od organu wyjaśnień jakich spraw dotyczą decyzje z [...].12.2012 r. i z [...].02.2013 r. i stwierdziła kategorycznie, że żadnych wniosków o wznowienie postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami PINB nie wnosiła (pismo skarżącej z 15.03.2013 r.) W takim stanie faktycznym wydane zostało postanowienie organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją własną z [...].02.2013 r. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca zarzuciła błędne zakwalifikowanie jej pisma z 5.02.2013 r., stwierdzając ponownie, że decyzji z [...].02.2013 r. nie otrzymała i nie wnosiła żadnego wniosku o wznowienie postępowania nią zakończonego. Rozpatrując to zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał E. S. do wyjaśnienia czy jej pismo z 5.02.2013 r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o umorzeniu z [...] lutego 2013 r. (pismo to pozostało bez odpowiedzi), a następnie zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W skardze skierowanej do tut. Sądu E. S. raz jeszcze naprowadziła, że żadnego wniosku o wznowienie nie składała, zresztą nie mogła tego uczynić, bowiem w dacie skierowania pisma – 5.02.3013 r. decyzja z dnia [...] lutego 2013 r. nie była jeszcze wydana. Wymagania formalne, jakie musi spełnić strona, aby jej czynność procesowa – podanie (żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie) spowodowało skutek prawny – reguluje art. 63 § 2 k.p.a.. Podanie takie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Treść żądania określa przedmiot postępowania. W razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy zawsze do wnoszącego podanie, a nie do organu administracji, który nie może też zmieniać kwalifikacji prawnej żądania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyrok NSA z dnia 11.06.1990 r., I SA 367/90, ONSA 1990/2-3/47). Również w wyroku z dnia 17.09.1992 r., III SA 949/92, NSA przyjął, iż "o tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma". W orzecznictwie poskreśla się też, że nie jest istotny tytuł pisma, a o faktycznym zakresie żądania decyduje jego treść. W kontekście tych uwag i stanowiska samej skarżącej wyrażanego w piśmie wyjaśniającym do organu I instancji z 15.03.2013 r., następnie w zażaleniu na postanowienie PINB z [...] kwietnia 2013 r. oraz w skardze złożonej w niniejszej sprawie, nie budzi wątpliwości, że zakwalifikowanie jej pisma z 5.02.2013 r. jako wniosku o wznowienie postępowania było błędne. Trudno też nie zgodzić się z logiczną argumentacją skarżącej, że nie mogła domagać się wznowienia postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzyżowie z dnia [...] lutego 2013 r., ponieważ swoje pismo złożyła przed wydaniem tej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. wznowieniu podlega wyłącznie postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, tymczasem decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie legalności ubikacji na działce 1312 stała się ostateczna 7.03.2013 r. (po upływie 14 dni od daty jej otrzymania przez stronę – A. i P. M.), a skarżąca złożyła swoje pismo w urzędzie pocztowym w S. 6.02.2013 r. Z treści tego pisma wynika wyraźnie, że E. S. nie zgadza się ze stanowiskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażonym w adresowanym do niej piśmie z dnia 25.01.2013 r. Organ poinformował w nim, że w sprawie legalności istnienia zbiornika pod drewnianą ubikacją została przeprowadzona kontrola w dniu 15.01.2013 r., w wyniku której stwierdzono, że ubikacja oraz zbiornik zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę. W związku z tym PINB stwierdził, że w obecnej chwili brak jest podstaw do podjęcia przez niego działań. Mając na względzie wyrażone wcześniej uwagi dotyczące art. 63 § 1 k.p.a., a także kodeksowe zasady: pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz wspomnianą już zasadę informowania stron, zapisaną w art. 9 k.p.a., organy winny były poddać pismo organu z 25.01.2013 r. i pismo skarżącej z 5.02.2013 r. analizie w kontekście oceny czy ww. pismo PINB nie stanowi w istocie decyzji, a pismo E. S. odwołania od niej. Wadliwe było natomiast uznanie, że pismo to stanowi wniosek złożony w trybie art. 145 § 1 k.p.a. Dalsze postępowanie uzależnione będzie od wyników wskazanej wyżej oceny. Niewykluczone zresztą, że takiej oceny Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego już dokonał, bowiem z akt administracyjnych sprawy (k.26) wynika, że w dniu 7.03.2013 r., zwracając organowi I instancji przedmiotowe pismo skarżącej wskazał, że dotyczy ono 2 żądań podlegających załatwieniu przez różne organy – wznowienia postępowania oraz zażalenia na pismo PINB z dnia 25.01.2013 r. i powołał się na tryb wynikający z art. 66 § 1 i § 2 k.p.a. Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. Z tych przyczyn Sąd uchylił oba te postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia, które nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, zbędne było określenie czy i w jakim zakresie może być ono wykonane (art. 152 P.p.s.a.). Wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącej w ramach udzielonej pomocy prawnej Sąd przyznał w oparciu o art. 250 P.p.s.a.