II SA/Rz 828/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. skargę oddala; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokata M. R. z Kancelarii Adwokackiej [...] wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. II SA/Rz 828/13 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi E. S. w niniejszej sprawie jest wydane w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - zwanej dalej w skrócie "k.p.a", postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (w skrócie WINB) z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (w skrócie PINB) z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją własną z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]. Z uzasadnienia tego postanowienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że na skutek pism E. S. dotyczących legalności robót budowlanych w budynku mieszkalnym na działce nr 1312 w G. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie, w toku którego przeprowadził kontrolę na ww. działce. W dniu [...] grudnia 2012 r. organ ten wydał decyzję Nr [...] o umorzeniu ww. postępowania. Decyzja ta została doręczona inwestorom – właścicielom działki 1312 – A. i P. M. W tym samym dniu, tj. [...] grudnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] skierował też pismo do E. S. informujące, że przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające, w toku którego ustalono, że wykonane do [...].11.2012 r. roboty budowlane w budynku mieszkalnym pp. M. są prowadzone legalnie, na podstawie zgłoszeń dokonanych Staroście [...]. Jednocześnie PINB stwierdził, że roboty te nie mają żadnego bezpośredniego negatywnego wpływu i szkodliwego oddziaływania na nieruchomość E. S. i w żaden sposób nie naruszają jej interesów prawnych, stąd też nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w ww. sprawie. W dniu [...].01.2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] skierował do E. S. kolejne pismo, informujące że w sprawie istnienia legalności budynków (w tym mieszkalnego) na działce nr 1312 w G. zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez PINB w [...] w 2000 r. Stwierdzono wówczas, że wszystkie budynki (w tym mieszkalny) na ww. działce istnieją legalnie, o czym poinformowano E. S. pismem z [...].10.2000 r. W dniu [...] lutego 2013 r. E. S. wniosła o "wznowienie postępowania administracyjnego, w drodze postanowienia z uzasadnieniem, z udziałem stron, dot. legalności istnienia budynku mieszkalnego z dobudówką mieszkalną i pracami remontowo-budowlanymi" na działce nr ewid. 1312, w G., własności A. M. Wskazała w nim, że jest właścicielką działki nr 1311 sąsiadującej bezpośrednio z działką nr 1312, na której w maju 2012 r. rozpoczętych zostało szereg prac remontowo-budowlanych, o czym nie została poinformowana. Pismem z [...].03.2013 r. PINB w [...] wezwał E. S. do jednoznacznego podania przyczyny stanowiącej podstawę wznowienia postępowania oraz daty, w której dowiedziała się o niej. W odpowiedzi udzielonej pismem z [...].03.2013 r. E. S. oświadczyła, że żadnego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie składała. Wobec powyższego, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego swoją ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., powołując w podstawie prawnej art. 149 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. E. S. złożyła zażalenie na to postanowienie, wnosząc o jego "unieważnienie" w całości oraz o wszczęcie postępowania dot. legalności istnienia budynku mieszkalnego z dobudówką i pracami remontowo-budowlanymi przy niej, na działce nr 1312 w G. Podniosła, że nie składała wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...].12.2012 r., a jej pismo z [...].02. 2013 r. sprzeciw na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., a nie decyzji z tego dnia, której nie otrzymała. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. zwrócił się do E. S. o jednoznaczne wyjaśnienie czy jej pismo z [...].02.2013 r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Na pismo to nie została udzielona odpowiedź. Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczył regulacje k.p.a. odnoszące się do instytucji wznowienia postępowania, a następnie podniósł, że pomimo stosownego wezwania przez organ I instancji, strona nie wskazała przyczyny wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. W takiej sytuacji, brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania wstępnego, zaś wniosek E. S. nie mógł zostać załatwiony pozytywnie. W trakcie postępowania wstępnego organ ma bowiem obowiązek zbadać, czy wniosek pochodzi od strony postępowania, czy podana przyczyna wznowienia jest wymieniona w art. 145 k.p.a. i czy podanie o wznowienie zostało złożone w terminie miesiąca od dnia dowiedzenia się przez stronę o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia (zaś, gdy strona z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu – w terminie miesiąca od dnia, gdy dowiedziała się ona o decyzji). Z uwagi na brak wskazania przez wnioskodawczynię przesłanek wznowienia postępowania, organ nie miał podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i prawidłowo wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Postanowienie to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie E. S., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o wznowienie z jej udziałem postępowania w sprawie samowoli budowlanej na działce nr 1312 w G. Skarżąca opisała szczegółowo bieg zdarzeń w niniejszej sprawie. Podniosła, że jej pismo z [...].02.2013 r. stanowiło zażalenie na pismo PINB w [...] z [...].01.2013 r., nie zaś wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...].12 2012 r., gdyż nawet nie wiedziała, że taka decyzja została wydana. Skarżąca uważa, że zarówno organ I, jak i II instancji "fałszują sprawę" i "zacierają ślady" bezprawnych działań na działce 1312, w tym również celowo fałszywie interpretują intencje skarżącej i jej wniosek z [...].02.2013 r., wskazując, iż odwołuje się ona od decyzji z [...].12.2012 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na przyczyny przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo wskazał, że dołączone do skargi pisma nie dotyczą przedmiotu postępowania prowadzonego pod sygnaturą [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Zaskarżonym postanowieniem i poprzedzającym je postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówiono wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych w budynku mieszkalnym na działce nr ewid. 1312 w G., zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]. Organ I instancji nie doręczył E. S. tej decyzji, natomiast pismem z tej samej daty, tj. [...] grudnia 2012 r., poinformował ją o fakcie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w opisanej wyżej sprawie oraz ustaleniach w nim dokonanych, konkludując, że roboty budowlane w budynku mieszkalnym pp. M. są prowadzone legalnie, na podstawie zgłoszeń dokonanych Staroście [...]. Jednocześnie PINB stwierdził, że roboty te nie mają żadnego bezpośredniego negatywnego wpływu i szkodliwego oddziaływania na nieruchomość E. S. i w żaden sposób nie naruszają jej interesów prawnych, stąd też nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w ww. sprawie. Skarżąca E. S. otrzymała również pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., informujące o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie legalności budynków na działce nr 1312 (w tym mieszkalnego) jeszcze w 2000 r. Następnie E. S. w dniu [...] lutego 2013 r. skierowała pismo do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i w jego części wstępnej wskazała, że jest to "zażalenie na pismo [...] z dnia [...]-01-2013 r. Wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, w drodze postanowienia z uzasadnieniem, z udziałem stron, dot. legalności istnienia budynku mieszkalnego z dobudówka mieszkalną i pracami remontowo-budowlanymi na działce 1312, poł. w G., wł. A. M.". W uzasadnieniu tego pisma odniosła się krytycznie do pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...].01.2013 r., stwierdzając, iż organ ten nie wstrzymał prac remontowo-budowlanych na działce A. M., dopuszczając do zatarcia śladów samowoli budowlanej. Zarzuciła organowi, że nie mógł informować jej w 2000 r. o legalności wykonanych robót, bowiem prace remontowo-budowlane rozpoczęły się w maju 2012 r. Wskazała również na swój interes prawny w postępowaniu dot. prac remontowo-budowlanych na działce 1312, która bezpośrednio przylega do jej działki nr 1311, a organ utrudnia jej uczestnictwo w tym postępowaniu. W związku z tym E. S. sformułowała wyraźne żądanie wznowienia postępowania z jej udziałem i dowodami zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wezwał E. S. do jednoznacznego podania przyczyny stanowiącej podstawę wznowienia postępowania oraz daty, w której dowiedziała się o okolicznościach stanowiących przyczynę wznowienia (pismo z [...].03.2013 r.). W odpowiedzi na to wezwanie E. S. zażądała od organu wyjaśnień jakich spraw dotyczą decyzje z [...].12.2012 r. i z [...].02.2013 r. i stwierdziła, że żadnych wniosków o wznowienie postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami PINB w [...] nie wnosiła (pismo skarżącej z [...].03.2013 r.) W takim stanie faktycznym wydane zostało postanowienie organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją własną z [...] grudnia 2012 r. Należy zwrócić uwagę, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania służącym weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym. Składa się z 2 faz: wstępnej i właściwej. We wstępnej następuje badanie dopuszczalności wznowienia, a więc ustalenie, czy występują formalne podstawy wznowienia. Badanie to obejmuje kwestie podmiotowe, zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie oraz powołania ustawowych przesłanek wznowienia. Negatywny wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (brak udziału strony w postępowaniu) oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Terminy do złożenia podania o wznowienie postępowania określa art. 148 k.p.a. Wynoszą one - jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1) i jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2) – w przypadku podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4. Podstawową kwestią na etapie wstępnym jest zatem ustalenie czy wskazywana przyczyna wznowienia jest wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a) i 145b) k.p.a., czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony postępowania albo - w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - od podmiotu, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, ale ma w nim interes prawny, a więc jest stroną, dalej zbadanie czy wniosek został złożony w ściśle określonym w art. 148 k.p.a. terminie. Treść pisma skarżącej z [...] lutego 2013 r. wskazywała na żądanie wznowienia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych w budynku mieszkalnym na działce nr ewid. 1312 wobec braku udziału w nim skarżącej, jednakże nie dawała jednoznacznej odpowiedzi na wszystkie wymienione wyżej kwestie, m. in. w zakresie terminu. W tych okolicznościach prawidłowe było w ocenie Sądu zakwalifikowanie pisma E. S. z [...].02.2013 r. jako podania o wznowienie z uwagi na jego treść oraz fakt, iż postępowanie którego wznowienia domagała się skarżąca zostało zakończone decyzją ostateczną (z dnia [...] grudnia 2012 r.). Prawidłowo też organ skierował do skarżącej pismo z [...].03.2013 r., wzywając do jednoznacznego wyjaśnienia przyczyny wznowienia oraz podania daty, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących przyczynę wznowienia. Wobec braku wyjaśnienia tych kwestii przez skarżącą trafne było w konsekwencji rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania. Stanowisko organów jest tym bardziej zasadne, że skarżąca w piśmie z [...].03.2013 r. oraz w zażaleniu zanegowała żądanie wznowienia postępowania. Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a postępowanie je poprzedzające zostało przeprowadzone prawidłowo. Sąd zwraca przy tym uwagę na uwzględnienie w tym postępowaniu zasady informowania stron zawartej w art. 9 k.p.a., którą zastosowały organy zwracając się do skarżącej o wyjaśnienie istotnych dla sprawy kwestii i informując o podstawach wznowienia (pisma z [...].03.2013 r. i [...].06.2013 r.). Z wszystkich tych przyczyn Sad oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącej w ramach udzielonej pomocy prawnej Sąd przyznał w oparciu o art. 250 P.p.s.a.