II SA/Rz 828/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu Gminy [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia - postanawia - odrzucić sprzeciw. W dniu [...] kwietnia 2018 r. Wójt Gminy [...] decyzją nr [...] wymierzył J. P. karę pieniężną za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej nr [...] w miejscowości S., poprzez ustawienie na działce nr 203 stoiska handlowego. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], działając m. in. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej w skrócie: "K.p.a.") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na tę decyzję sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Gmina [...] wnosząc o jej uchylenie ze względu na naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Zawnioskowała także, by Kolegium w zakresie swej właściwości uwzględniło sprzeciw i uchyliło własną decyzję jednocześnie wydając nową, na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W piśmie przekazującym sprzeciw SKO zawnioskowało o jego odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sprzeciw jako niedopuszczalny podlega odrzuceniu. Na wstępie wyjaśnić należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., w skrócie "P.p.s.a.") dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935 ze zm.). Do Działu III P.p.s.a. zatytułowanego "Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym" został dodany Rozdział 3a zatytułowany "Sprzeciw od decyzji", zawierający artykuły 64a – 64e. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Stosownie do art. 64b § 1 P.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zauważyć także należy, że przed przystąpieniem do rozpoznania sprzeciwu Sąd bada czy spełnione zostały wymogi determinujące dokonanie jego merytorycznej oceny. Skuteczne wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego uzależnione jest bowiem m. in. od istnienia po stronie podmiotu wnoszącego sprzeciw legitymacji do jego złożenia, tj. wniesienie go przez legitymowany do tego podmiot. Kwestię tę reguluje art. 50 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a., zgodnie z którymi uprawnionym do wniesienia sprzeciwu jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają takie prawo. Stwierdzenie braku legitymacji do wniesienia sprzeciwu skutkuje koniecznością odrzucenia sprzeciwu jako niedopuszczalnego, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. Dokonując oceny legitymacji do wniesienia sprzeciwu przez Gminę [....] decydujące znaczenie ma zagadnienie pozycji ustrojowej w polskim systemie jurysdykcji administracyjnej jednostek samorządu terytorialnego, których organom powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Jednostka samorządu terytorialnego może w postępowaniu administracyjnym pełnić wyznaczoną przez ustawodawcę rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., który będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Może być także - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy K.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego (por. uchwała NSA z 19 maja 2003 r. OPS 1/03 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie ugruntował się pogląd przyjmujący, że w sytuacji, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwałę z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Sąd zauważa, że kwestia legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, została przesądzona w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15 (www.orzeczenia.nsa.gov.p.). Stanowisko tam zawarte tut. Sąd w pełni podziela. W uchwale tej wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. W uchwale tej wskazano także, że w sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów także jej uprawnienia skargowe ulegają ograniczeniu. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby bowiem standardy demokratycznego państwa prawnego, ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom oraz podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej. Reasumując stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie Gmina [...], której organ (Wójt) wydał decyzję w I instancji, nie posiada legitymacji do wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego na decyzję SKO (jako organu II instancji). Brak interesu prawnego miał charakter ewidentny i oczywisty, co skutkować musi uznaniem sprzeciwu za niedopuszczalny, a w rezultacie jego odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. Wobec tego, że sprzeciw podlega odrzuceniu Sąd odstąpił od wzywania strony skarżącej do uiszczenia wpisu sądowego od sprzeciwu (art. 222 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a.).