II SA/Rz 829/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 829/17 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi M. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] dotycząca przyznania prawa do świadczenia wychowawczego. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. M. M. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: J., E. i E. Z. (wszystkie dzieci w wieku poniżej 18 lat). Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrz decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] przyznał wnioskodawczyni prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci J., E. i E. Z. w okresie od [...] lipca 2016 r. do [...] września 2017 r. w kwocie po 500 zł miesięcznie. W związku natomiast z wykonywaniem przez jej męża pracy zarobkowej na terenie N. w okresie od [...] kwietnia do [...] czerwca 2016 r., wniosek został przekazany do Regionalnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. celem ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Po uzyskaniu informacji, że T. Z. we wrześniu 2016 r. ponownie wyjechał w celach zarobkowych do N. oraz uzyskaniu informacji z ROPS że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. "na okres od dnia [...] września 2016 r. do nadal". W dalszej kolejności Marszałek Województwa (właściwy ze względu na zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego), decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] – podjętą m.in. na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: K.p.a.) oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2, art. 4, art. 5, art. 7, art. 11, art. 13, art. 16, art. 18, art. 20 oraz art. 28, art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195; dalej: u.p.p.w.dz.) - przyznał M. M. prawo do świadczenia wychowawczego (pkt I) na dzieci: 1. J. Z. ur. [...] kwietnia 2009 r. w wysokości 500 zł miesięcznie w okresie od [...] kwietnia do [...] maja 2016 r. oraz od [...] września do [...] października 2016 r.; 2. E. Z. ur. [...] października 2011 r. w wysokości 500 zł miesięcznie w okresie od [...] kwietnia do [...] czerwca 2016 r. oraz od [...] września do [...] października 2016 r.; 3. E. Z. ur. [...] października 2015 r. w wysokości 500 zł miesięcznie w okresie od [...] kwietnia do [...] czerwca 2016 r. oraz od [...] września do [...] października 2016 r.; oraz odmówił przyznania prawa do świadczenia wychowawczego (pkt II) na dziecko J. Z. ur. [...] kwietnia 2009 r. w okresie od [...] do [...] czerwca 2016 r. oraz od [...] listopada do [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że T. Z. (ojciec dzieci) był zatrudniony na terenie N. w okresie od [...] kwietnia do [...] czerwca oraz od [...] września do [...] grudnia 2016 r. Matka dzieci M. M. zamieszkując wraz z dziećmi w Polsce, podlega od 2001 r. ubezpieczeniu społecznemu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Dochód rodziny składającej się z pięciu osób w przeliczeniu na osobę w okresie od [...] kwietnia do [...] maja 2016 r. oraz od [...] września do [...] października 2016 r. stanowił kwotę poniżej kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 3 u.p.p.w.dz.; wobec tego w ww. okresie przyznano świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko. Natomiast w okresie od [...] do [...] czerwca 2016 r. oraz od [...] listopada do [...] grudnia 2016 r. dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (po uwzględnieniu dochodu uzyskanego) stanowił kwotę powyżej kryterium dochodowego. W tej sytuacji organ uwzględniając zapis art. 5 ust. 3 i 4 powołanej ustawy odmówił prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w tym okresie. W odwołaniu M. M. zaznaczyła, że nie zgadza się z decyzją, gdyż w jej ocenie dochód został źle naliczony. Wskazała, że świadczenie wychowawcze na drugie i trzecie dziecko przyznawane jest niezależnie od dochodu. Poddała w wątpliwość przyznanie tego świadczenia tylko do października 2016 r. Zawnioskowała o ponowne rozpatrzenie wniosku. SKO nie uwzględniło odwołania i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 5 ust. 3 i art. 11 ust. 1 u.p.p.w.dz. utrzymało w mocy decyzję Marszałka, jako odpowiadającą prawu. W ocenie Kolegium organ I instancji w sposób niebudzący wątpliwości ustalił, że T. Z. był zatrudniony na terenie N. w okresie od [...] kwietnia do [...] czerwca oraz od [...] września do [...] grudnia 2016 r. M. M. wraz z dziećmi zamieszkuje w Polsce. Podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w KRUS i z tego powodu należy ja uznać za osobę wykonującą pracę w gospodarstwie rolnym. W konsekwencji zgodnie z art. 68 ust. 1 lit b (i) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L 04.166.1 ze zm.) ustawodawstwo polskie ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa w przedmiotowej sprawie. Jednakże w celu potwierdzenia, czy odwołującej w Polsce przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, należało ustalić, czy rodzina spełnia kryterium dochodowe. W tym zakresie Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji wywodząc, że w okresie zasiłkowym trwającym od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. jako podstawę przyjmuje się dochód rodziny z 2014 roku. Rodzina odwołującej składa się z pięciu osób. Dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w okresie od [...] kwietnia do [...] maja 2016 r. oraz od [...] września do [...] października 2016 r. stanowił kwotę poniżej kryterium dochodowego a zatem zasadnie przyznano odwołującej świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko. Natomiast w okresie od [...] czerwca do [...] czerwca 2016 r. oraz od [...] listopada do [...] grudnia 2016 r. dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (po uwzględnieniu dochodu uzyskanego) stanowił kwotę powyżej kryterium dochodowego. To zaś skutkowało odmową przyznania w tym okresie prawa do świadczenia na pierwsze dziecko. Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła M. M. wnioskując o jej zmianę w części dot. pkt I. 2 i 3 i przyznanie jej prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci E. i E. Z. w okresie od [...] kwietnia do [...] czerwca oraz od [...] września 2016 r. do [...] grudnia 2016 r., zamiast do [...] października 2016 r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem kontroli Sądu jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] orzekającą w części o przyznaniu, zaś w części o odmowie przyznania M. M. świadczenia wychowawczego na dzieci J., E. i E. Z. w odniesieniu do wyszczególnionych w niej okresów. W tym zakresie Kolegium nie stwierdziło wadliwości rozstrzygnięcia organu I instancji, uznając, że została ona podjęta z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili jej wydania. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd uznał, że wbrew podniesionej w niej argumentacji, została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na jej końcowe załatwienie. Co do zasady są one związane z podniesionymi w odwołaniu zarzutami i wiążą się z naruszeniem wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą strona tego postępowania w sprawie w której orzekał już organ I instancji ma prawo do ponownego merytorycznego jej rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Z faktu, że jest to dokonywane przez organ wyższego stopnia wynika, że nie może on ograniczyć się do pobieżnej oceny prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale powinien ponownie rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie i samodzielnie ocenić, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie i treści odpowiadającej rozstrzygnięciu organu I instancji. Dopiero w wyniku przeprowadzenia tak zakreślonego postępowania odwoławczego organ II instancji może wydać jedno z rozstrzygnięć, o którym mowa w art. 138 K.p.a. Niewątpliwie zasadniczym punktem odniesienia w tym zakresie są argumenty strony wskazane w odwołaniu, do których organ ten powinien się odnieść i co powinno znaleźć odzwierciedlenie w wydanej przez niego decyzji. Z wymogów z tym związanych Kolegium w niniejszej sprawie nie wywiązało się w sposób prawidłowy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygania w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy u.p.p.w.dz. Przewidziane tą ustawą świadczenie wychowawcze przysługuje osobom o których mowa w art. 4 ust. 2 (tj. matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka), do dnia ukończenia przez nie 18 roku życia (art. 4 ust. 3), w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie (art. 5 ust. 1), przy czym w przypadku ubiegania się o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko, niezbędne jest spełnienie kryterium dochodowego o jakim mowa w art. 5 ust. 3, tj. dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie może przekraczać kwoty 800 zł. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.p.p.w.dz., prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 października do dnia 30 września roku następnego, z tym że stosownie do jej art. 48 ust. 1, pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy (nastąpiło to 1 kwietnia 2016 r.) i kończy się dnia 30 września 2017 r. (ust. 1). Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia [...] czerwca 2016 r., a więc w zakreślonym w art. 49 ust. 1 u.p.p.w.dz. terminie 3 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, co warunkowało ustalanie prawa do świadczenia począwszy od tego dnia. Zgodnie z art. 48 ust. 2 u.p.p.w.dz., rokiem kalendarzowym z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia na pierwszy okres jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Odnoszą się do tego przepisy art. 7 ust. 1 - 3 tej ustawy, przewidujące sytuację zmian w strukturze dochodów rodziny, które powinny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu jak najbardziej zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego. Ponieważ rodzina wnioskodawczyni w 2014 r. uzyskała dochód jedynie z gospodarstwa rolnego w wysokości 11 885,27 zł, którego rozliczenie wskazywało na spełnienie kryterium dochodowego warunkującego przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, istotne w sprawie pozostawało ustalenie, jaki wpływ na powyższe miało uzyskanie w 2016 r. dodatkowego dochodu z tytułu świadczenia przez męża skarżącej pracy na terenie N. w okresie od [...] kwietnia do [...] czerwca oraz od [...] września do [...] grudnia 2016 r. W tym zakresie organy zasadnie zakwalifikowały ten dochód jako uzyskany, a więc podlegający stosownemu doliczeniu do dochodu za rok 2014. Prawidłowo także uznały, że na mocy obowiązujących przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, właściwym do orzekania o przyznaniu świadczenia za miesiące w których mąż wnioskodawczyni przebywał za granicą i tam świadczył pracę był Marszałek Województwa [...]. O ile zatem Burmistrza [...] uznając spełnienie kryterium dochodowego słusznie decyzją z [...] lipca 2016 r. (pomijając okres kwiecień – czerwiec 2016 r.) orzekł o przyznaniu wnioskodawczyni prawa do świadczenia na wszystkie troje dzieci od 1 lipca 2016 r. do końca okresu zasiłkowego przypadającego 30 września 2017 r., to w sytuacji powzięcia decyzji o ponownym podjęciu we wrześniu 2016 r. przez jej męża pracy w N., przepisowo także – stosownie do art. 16 ust. 6 u.p.p.w.dz. - orzekł o uchyleniu tej decyzji z dniem [...] września 2016 r. (decyzją z dnia [...] listopada 2016 r.). W związku z zakończeniem świadczenia przez niego pracy z dniem [...] grudnia 2016 r., Marszałek Województwa [...] był kompetentny – z uwzględnieniem kryterium dochodowego - do orzeczenia w przedmiocie świadczenia za okres od [...] kwietnia do [...] czerwca oraz od [...] września do [...] grudnia 2016 r. Zakładając prawidłowość jego wyliczenia oraz stwierdzając jego przekroczenie za miesiąc czerwiec oraz listopad i grudzień (zgodnie z tabelą stanowiącą załącznik 1 do wydanej przez siebie decyzji), zasadne było odmówienie za ten okres przyznania świadczenia na pierwsze dziecko – J. Z. (tym samym oznacza to, że świadczenie na to dziecko należne było wyłącznie za okres od [...] kwietnia do [...] maja i od [...] września do [...] października 2016 r., zgodnie z pkt I.1. decyzji z dnia [...] lutego 2017 r.). Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że z racji braku wymogu spełnienia kryterium dochodowego względem pozostałych dzieci (E. i E. Z.), świadczenie na nie powinno być przyznane przez Marszałka za cały okres, względem którego był on właściwy do orzekania w tym przedmiocie, a więc od [...] kwietnia do [...] czerwca i od [...] września do [...] grudnia 2016 r. Z niewiadomych bliżej względów Marszałek całkowicie pominął jednak w swej decyzji okres od [...] listopada do [...] grudnia 2016 r., pozbawiając wnioskodawczynię prawa do świadczenia na drugie i trzecie dziecko za ten czas. Na skutek wniesionego przez M. M. odwołania, wadliwość ta została przez organ I instancji dostrzeżona i przyznana w piśmie przekazującym odwołanie, niemniej SKO w żaden sposób nie odniosło się do niej i nie skorygowało tego błędu, utrzymując w mocy decyzję Marszałka. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy w pełnym jej zakresie. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu I instancji. Kontrola instancyjna obejmuje więc nie tylko legalność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek ponownie rozpatrzeć sprawę merytorycznie w jej całokształcie, a więc uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. W realiach sprawy dotyczy to także podniesionego w odwołaniu zarzutu błędnego naliczenia dochodu, od którego uzależnione jest prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Abstrahując od jego zasadności, organ II instancji praktycznie ograniczył się w tym względzie do stwierdzenia, że "w okresie od [...].06.2016 r. do [...].06.2016 r. oraz od [...].11.2016 r. do [...].12.2016 r. dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (po uwzględnieniu dochodu uzyskanego) stanowił kwotę powyżej kryterium dochodowego", wobec czego organ I instancji zgodnie z art. 5 ust. 3 i 4 ustawy odmówił odwołującej prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w tym okresie. Mimo że jak już wskazano, do decyzji organu I instancji zostało załączone wyliczenie wskazujące miesięczny dochód rodziny (także w przeliczeniu na osobę) za kwiecień, maj, czerwiec oraz wrzesień, październik, listopad i grudzień 2016 r., to jednak bezpośrednio nie wynika z niego, w jaki sposób obliczono dochód zwłaszcza za te miesiące, za które w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego odmówiono następnie przyznania świadczenia na pierwsze dziecko (tj. czerwiec, listopad i grudzień 2016 r.). Okoliczności te w zaskarżonej decyzji nie zostały w żaden sposób przez organ poddane analizie i wyjaśnione, zwłaszcza że w opisanym już piśmie organu I instancji przekazującym odwołanie, organ ten powołał się wprost na brak zgody M. M. na zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. (w zakresie wadliwego określenia okresu uprawniającego do świadczenia) z powodu błędnego naliczenia dochodów, na podstawie których odmówiono jej prawa do świadczenia wychowawczego w pkt II decyzji /w tym zakresie należy marginalnie wskazać, że ewentualne błędne naliczenie dochodu warunkujące przyznanie świadczenia na pierwsze dziecko pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na prawo do świadczenia na kolejne dzieci i nie wykazuje tym samym związku z wadliwie wskazanym przez Marszałka okresem jego pobierania. Ponadto u.p.p.w.dz. w art. 27 ust. 2 zawiera adekwatną do tej sytuacji szczególną względem art. 155 K.p.a. regulację, pozwalającą organowi na zmianę decyzji bez zgody strony, jeżeli następuje to na jej korzyść/. Podsumowując należy stwierdzić wykazanie w wyniku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, że Kolegium - nie rozpatrując zarzutów odwołania i nie dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego - nie rozpatrzyło sprawy merytorycznie, zwłaszcza że niezależnie od zarzutów odwołania (podnoszonych konsekwentnie w skardze) co do błędnego określenia okresu uprawnienia na drugie i trzecie dziecko, na wadliwość w tej części swego rozstrzygnięcia jednoznacznie wskazuje działający jako organ I instancji Marszałek Województwa [...]. Mimo naruszenia art. 15 K.p.a. (statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania), stanowi to również o uchybieniu przepisom postępowania administracyjnego w postaci braku podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także braku właściwego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.). Mając pod uwadze wskazane okoliczności, z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ocenie Sądu, charakter naruszeń i możliwość ich usunięcia na etapie postępowania odwoławczego nie przemawiał za koniecznością jednoczesnego uchylenia decyzji organu I instancji. W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku Kolegium - mając na uwadze art. 153 P.p.s.a. - uwzględniając wyrażoną ocenę prawną, dokona stosownych ustaleń co do prawidłowości okresów przysługiwania skarżącej wnioskowanego świadczenia (w tym w kontekście zarzutów co do prawidłowości naliczenia dochodów) i w zależności od tego wyda właściwe rozstrzygnięcie, spełniające wymogi art. 107 § 3 K.p.a.