II SA/Rz 83/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości -skargę oddala- Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] pażdziernika 2008 roku po rozpatrzeniu wniosku J. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy decyzję własną z [...] września 2008 roku nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2004 roku [...] o umorzeniu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości . Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał przepis art. 138 § 1 pkt.1 kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 1 ust.1 i art. 2 ustawy z dnia 12 pażdziernika o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tj. Dz. U. Nr 79 poz. 856 z 2001 r.). Kwestionowaną decyzją [...] z dnia [...] marca 2004 roku Wójt Gminy [...] po rozpatrzeniu wniosku J. B. umorzył postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości gruntów we wsi Z. gm. B. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 926 stanowiąca własność wnioskodawcy, nr 927 stanowiąca własność H. B., z działkami 924 i 925 kteórych właścicielką jest E. D. oraz z działką 855 stanowiącą własność Gminy [...] i działką 1077 - własność Powiatu [...] / Zarząd Dróg Powiatowych /. W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy [...] wskazał, że w dniu 15 grudnia 2003 roku geodeta uprawniony A. C. dokonał ustalenia granicy pomiędzy w/w działkami. Został sporządzony szkic graniczny stanowiący część składową operatu geodezyjnego, który został włączony do zasobu ewidencji. Postępowanie rozgraniczeniowe zostało zakończone spisaniem aktu ugody, która , w myśl przepisu art. 31 ust.4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne posiada moc ugody sądowej, zatem postępowanie o rozgraniczenie stało się bezprzedmiotowe. We wniosku z dnia 20 maja 2008 roku J. B. domagał się stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wójta Gminy [...] na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. zarzucając, że ugoda zawarta przed geodetą narusza prawo. Wnioskodawca wskazał, że strony popełniły bezprawie , bowiem w wyniku zawarcia ugody nastąpiła częściowa zamiana gruntów pomiędzy stronami . Tymczasem – przeniesienie prawa własności części nieruchomości może nastąpić wyłącznie w postępowaniu sądowym, akcie notarialnym lub na podstawie decyzji administracyjnej. Odmawiając uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe , Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. Od tej reguły ustawodawca dopuścił pewne wyjątki, a jednym z nich jest stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 k.p.a. Podkreślić należy , że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności winno być ustalenie, czy decyzja została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. , a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty . Kwestionowaną decyzję Wójt Gminy [...] podjął w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 31 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne . Stosownie do przepisu art. 31 ust.4 tej ustawy ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej, co ma taki skutek, że stosuje się do niej przepisy prawa cywilnego , w szczególności dotyczące wad oświadczenia woli. Ugoda taka nie może podlegać kontroli przy podejmowaniu decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego ani też przez sąd administracyjny w razie wniesienia skargi na to ostatnie rozstrzygnięcie. Nawet gdyby ugoda była wadliwa, to nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, bowiem – jak wyżej zaznaczono – uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody dopuszczalne jest tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Kontrola organu administracji w odniesieniu do ugody może zatem dotyczyć jedynie elementów formalnych. Dokonując takiej oceny Kolegium stwierdziło, że ugoda z dnia 15 grudnia 2003 roku ujmowała wszystkie działki objęte postępowaniem rozgraniczeniowym. Podpisały się w niej wszystkie strony uczestniczące w czynnościach geodezyjnych. Nadto – treść ugody jest klarowna i logiczna, zawiera wzajemne ustępstwa stron w celu stabilizacji granicy na gruncie. Ugoda jest kompletna, sporządzono ją na urzędowym formularzu. Odnosząc się do argumentów J. B. przedstawionych we wniosku, organ wskazał, że postanowienia ugody nie doprowadziły do przeniesienia własności gruntu celem obejścia przepisów o przenoszeniu własności. Czynności na gruncie zmierzały bowiem do jednoznacznego ustalenia granic. Brak jest też, zdaniem organu, śladów fałszerstwa w odniesieniu do dokumentów zgromadzonych w sprawie, są one zresztą zbieżne z tymi, które przedstawił sam wnioskodawca. J. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2004 roku zarzucając, że skutkiem ugody jest zamiana gruntów, co jest niedopuszczalne w świetle art. 33 i 34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W sytuacji zatem, gdy geodeta, przed którym ugodę zawarto, przejął w istocie kompetencje notariusza uprawnionego do sporządzania umów w formie aktu notarialnego – dotyczących przeniesienia własności nieruchomości, umorzenie postępowania rozgraniczeniowego było niedopuszczalne. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją [...] z dnia [...] pażdziernika 2008 roku utrzymało w mocy decyzję własną z [...] września powtarzając argumentację tego rozstrzygnięcia. Decyzję z [...] pażdziernika 2008 roku zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. B. wnosząc o usunięcie jej z obrotu prawnego, a także decyzji I instancji i decyzji Wójta gminy [...] z [...] marca 2004 roku. Skarżący zarzucił , że działki nr 926 i 927 stanowiły współwłasność jego i jego matki H. B., w związku z czym ugoda jako czynność przekraczająca zwykły zarząd winna zostać podpisana przez wszystkich współwłaścicieli. Tymczasem w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem pod ugodą widnieje tylko jego podpis z adnotacją, iż H. B. zmarła w 1990 roku. Wiedza organu o tej okoliczności powinna skutkować ustaleniem następców prawnych zmarłej i wezwaniem ich do udziału w sprawie w charakterze stron, czego nie dokonano. Powyższe powoduje, że ugoda w sensie prawnym nie istnieje, nie jest zatem możliwe jej podważenie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Skarżący zarzucił też niekompletność akt rozgraniczeniowych , np. brak protokołu rozgraniczenia oraz niezastosowanie przy określaniu przebiegu granic przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 14 kwietnia 1999 roku w sprawie rozgraniczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odpowiadając natomiast na zarzut skarzącego odnoszący się do braku udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym następców prawnych współwłaścicielki działki 926 i 927 wskazał, że jest on nieuzasadniony, bowiem skarżący w piśmie z dnia 14 listopada 2003 roku , złożonym w toku postępowania rozgraniczeniowego, wskazał siebie jako następcę prawnego H. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z 2002 r/ sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 r. / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiająca stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2004 r. [...] o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Umarzając postępowanie o rozgraniczenie działek nr 926, 927 z działkami 924,925,855 i 1077 w miejscowości Z. Wójt Gminy wskazał , że stało się ono bezprzedmiotowe, z uwagi na zawarcie przez strony ugody . Organ wskazał na treść przepisu art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo Geodezyjne i Kartograficzne /Dz. U. Nr 100 poz. 1086 z 2000 r. ze zm./ zgodnie z którym w razie sporu co do przebiegu linii granicznych , geodeta nakłania strony do zawarcia ugody, która po zawarciu posiada moc ugody sądowej. W rozpatrywanej sprawie zarzuty skarżącego podnoszone w postępowaniu administracyjnym i w skardze skierowane są przeciw ugodzie , którą w postępowaniu rozgraniczeniowym zawarł z E. D. Zarzuty te nie mogą być uwzględnione, bowiem ugoda zawarta przed geodetą definitywnie kończy postępowanie rozgraniczeniowe. Jest ona rodzajem umowy do której stosuje się przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Gdyby nawet ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe ponieważ uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym . Tylko ten sąd może wypowiedzieć się czy ugoda jest prawnie skutecznie zawarta, czy nie . / vide: wyrok NSA z 16 stycznia 2007 sygn. I OSK 376/06 LEX nr 290621/. A zatem - skuteczne wzruszenie zawartej ugody może nastąpić jedynie w postępowaniu cywilnym a nie administracyjnym. Wydana przez Wójta Gminy [...] decyzja o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego jest ostateczna i mogłaby być wzruszona tylko w postępowaniu nadzwyczajnym w drodze wznowienia postępowania w wypadku wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a lub stwierdzenia nieważności pod warunkiem spełnienia przesłanek wymienionych w art. 156 ust. 1 pkt. 1 – 7 k.p.a. Domagając się wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji skarżący wskazał na przesłankę nieważności wymienioną w przepisie art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe nie dopatrując się naruszenia prawa . Sąd podziela to stanowisko, bowiem umorzenie postępowania jest prawidłowym rozstrzygnięciem w sytuacji zawarcia przez strony ugody w której, strony czyniąc sobie wzajemne ustępstwa , przyjęły granicę ugodową w ten sposób, by powierzchnia działek 925 i 924 / własność E. D./ zajętej pod rów odpowiadała powierzchni działki nr 926 / własność J. B./ zajętej pod rów. Ugodę podpisała E. D., jak i J. B. jako właściciel działki 926 i jako użytkownik działki po matce – nr 927. Dopóki ugoda nie zostanie usunięta z obrotu prawnego przed sądem powszechnym, dopóty obowiązuje, a decyzja umarzająca postępowanie administracyjne jest w takim wypadku prawidłowa. W związku z zarzutem skarżącego, że w postępowaniu rozgraniczeniowym nie brali udziału następcy prawni jego matki – H. B. , Sąd zauważa, że w uzupełnieniu wniosku o rozgraniczenie z dnia 14 listopada 2003 roku skarżący wskazał , że działka nr 927 będąca własnością jego nieżyjącej matki od 30 lat jest przez niego użytkowana, a on sam jest następcą prawnym matki. Nawiasem dodać należy, że czynności rozgraniczeniowe, na wniosek J. B., przeprowadzał geodeta A. C., którego kompetencje skarżący obecnie podważa. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej . W tej sytuacji skarga, jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.