II SA/Rz 83/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego -skargę oddala- II SA/Rz 83/15 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [.] lipca 2012 r. nr [.] Prezydent Miasta [.] zatwierdził projekt budowlany i udzielił KK pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr 26/1 w [.]. Pozwolenie to zostało następnie przeniesione na rzecz AK decyzją Prezydenta Miasta [.] z dnia [.] listopada 2012 r. nr [.]. Decyzją z dnia [.] sierpnia 2013 r. nr [.] Prezydent Miasta [.] na wniosek AK zmienił opisaną wyżej decyzję o pozwoleniu na budowę. Zmiana obejmowała m. in. dalszą rozbudowę budynku – w parterze od strony południowej i północnej, zmianę sposobu użytkowania poddasza oraz zmianę funkcji pomieszczeń na parterze, wykonanie nowych otworów okiennych. Odwołanie od tej decyzji wniosła MK podnosząc, że inwestor przystąpił do wykonywania robót budowlanych objętych zmianą przed uzyskaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wobec powyższego Wojewoda [.] przekazał ww. informację Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta [.] (dalej; "PINB"), a po potwierdzeniu przez ten organ faktu wykonania robót objętych wnioskiem o zmianę pozwolenia z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), Wojewoda decyzją z dnia [.] lutego 2014 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta [.] z [.] sierpnia 2013 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [.] w toku czynności kontrolnych ustalił, że AK wprawdzie w dacie rozpoczęcia robót budowlanych objętych zmianą pozwolenia na budowę dysponowała decyzją Prezydenta Miasta [.] z dnia [.] sierpnia 2013 r., jednakże na skutek jej uchylenia opisaną wyżej decyzją Wojewody [.], wykonane dotychczas roboty ocenić należało jak roboty budowlane wykonane bez pozwolenia na budowę. Część wykonanych przez inwestora zmian dotyczyła zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w myśl art. 36 a ust. 5 pkt 1, 6 i 7 ustawy Prawo budowlane wymagała uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, czego w opisywanej sprawie nie dopełniono. Od strony południowo – zachodniej budynku wykonano fundamenty o wymiarach 2,98m x 5,80 m, których projekt pierwotny nie przewidywał, oraz zmieniono sposób odprowadzania wód opadowych z powierzchniowego na system rur PCV wprowadzonych do ziemi. Ponadto stan wykończenia pomieszczeń nr 3.01 i 3.02 wskazywał, że zamiarem inwestora jest docelowo wykonanie użytkowego poddasza rozbudowanej części, podczas gdy zatwierdzony projekt budowlany pomieszczenia te przewidywał jako pomieszczenia nieużytkowe. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [.] czerwca 2014 r. nr [.], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [.] wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową i przebudową przedmiotowego budynku mieszkalnego. W następnej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [.] wydał decyzję z dnia [.] sierpnia 2014 r. [.], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, nakładającą na AK, jako inwestora, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego ww. inwestycji, uwzględniającego wprowadzone zmiany. Ponadto decyzją tą zobowiązano inwestora do wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez zdemontowanie całości instalacji wodno – kanalizacyjnej wraz z armaturą w pomieszczeniu nr 3.02 zlokalizowanym na poddaszu budynku. Odwołania od tej decyzji wniosły MK oraz AK. MK podniosła, że realizowany budynek mieszkalny pełnić będzie funkcje usługową, co pozostaje w sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a czego nie dostrzegł organ nadzoru budowlanego. Układ pomieszczeń oraz przyporządkowanie kilkunastu łazienek do kilkunastu pokoi dowodzi, że w istocie budynek docelowo będzie użytkowany jako hotel. Ponadto wykonanie luksferów w ścianie usytuowanej w odległości 2,87 m, zamiast 3,05 m tak jak w projekcie, nie sposób uznać za odstępstwo nieistotne, gdyż odległość tej ściany od granicy narusza przepisy techniczno – budowlane. AK z kolei zarzuciła wydanie decyzji w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, bowiem w trakcie realizacji inwestycji nie dokonała żadnych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Fundament wybudowany przy budynku stanowi "fundament piaskownicy" i jako obiekt małej architektury nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Ponadto żaden przepis prawa nie zakazuje realizacji instalacji wodno – kanalizacyjnej na strychu budynku, podobnie jak sam fakt jej realizacji nie może automatycznie przesądzać, że pomieszczenia te będą pomieszczeniami użytkowymi. Pomieszczenia na poddaszu będą użytkowane poniżej dwóch godzin na dobę, a zatem takie założenie nie zmienia sposobu użytkowania obiektu i jest zgodne z planem miejscowym. Decyzją z dnia [.] listopada 2014 r. nr [.], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] uchylił decyzję organu I instancji i nałożył na AK – jako inwestora – obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr 26/1 w [.]. W uzasadnieniu podał, że realizacja fundamentu od strony południowo – zachodniej budynku oraz wykonanie odprowadzania wód systemem wkopanych w ziemię rur PCV niewątpliwie stanowi zmianę dotyczącą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, a zatem stanowi odstępstwo istotne w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane. Tym samym zaskarżona decyzja w części dotyczącej nałożonego obowiązku sporządzenia projektu budowlanego była prawidłowa co do istoty sprawy i nie naruszała prawa w świetle zaistniałego stanu faktycznego. Natomiast wydany nakaz zdemontowania wykonanej instalacji wodno – kanalizacyjnej zdaniem organu odwoławczego uznać należało za nieuzasadniony i przedwczesny, co z kolei obligowało do reformacji rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sam bowiem fakt realizacji instalacji sanitarnej oraz zainstalowania przyborów sanitarnych w pomieszczeniu nieużytkowym według zatwierdzonego projektu budowlanego nie przesądza o zakwalifikowaniu tego pomieszczenia jako pomieszczenia użytkowego w rozumieniu prawa. Ustalenia obowiązującego na terenie inwestycji Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[.][.]" określają wyłącznie wysokość zabudowy i liczbę kondygnacji nadziemnych. Nie odnoszą się natomiast bezpośrednio do wyposażenia pomieszczeń w określone instalacje i nie stoją na przeszkodzie prowadzeniu postępowania naprawczego w sprawie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, gdyż nie można wykluczyć możliwości przedstawienia przez inwestora odpowiednich dokumentów umożliwiających doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Ponadto stanowisko co do rzeczywistych zamierzeń inwestora w kwestii funkcji obiektu oraz przyjętych rozwiązań projektowych zostanie wyrażone w projekcie zamiennym i będzie wówczas przedmiotem oceny organu nadzoru budowlanego. W sytuacji, gdy roboty budowlane nie zostały zakończone i budynek nie jest jeszcze użytkowany, nie można stwierdzić dokonania zmiany w zakresie zamierzonego sposobu użytkowania obiektu lub jego części, a ustaleń w tym zakresie nie można opierać na sugestiach czy domniemaniach osób trzecich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na tę decyzję MK wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej organy błędnie przyjęły, że sprawa dokonanej samowoli budowlanej winna zostać rozpatrzona w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy zastosowanie winien mieć tryb określony w art. 48 tej ustawy. Ustalono bowiem bezspornie, że roboty budowlane objęte wnioskiem inwestora o zmianę pozwolenia na budowę rozpoczęto przed uzyskaniem wnioskowanej decyzji, a zatem wykonano je z naruszeniem zasady wynikającej z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Polegać one miały na realizacji dodatkowego pomieszczenia oznaczonego w projekcie zamiennym nr 0.01b. W tej sytuacji organ winien zakwalifikować je jako rozbudowę obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia i wdrożyć procedurę naprawczą określoną art. 48. Natomiast pozostałe roboty winny z tego względu zostać zakwalifikowane jako roboty budowlane wykonane bez pozwolenia na budowę, a nie odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Niezależnie od powyższego skarżąca zarzuciła organom wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Obiekt stanowiący przedmiot postępowania nie jest budynkiem mieszkalnym, lecz docelowo ma pełnić funkcję hotelową, a zatem jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto przepisy planu zezwalają na realizację budynków o maksymalnie dwóch kondygnacjach nadziemnych, podczas gdy wykonana instalacja wodno-kanalizacyjna na strychu budynku świadczy, że docelowo strych ten będzie pełnił funkcję użytkową, a zatem trzecią nadziemną kondygnację. W istocie, co potwierdził podczas kontroli organ I instancji, inwestor zamiast strychu zrealizował kolejną kondygnację, nie różniącą się niczym od pozostałych. Na kondygnacji tej wykonał w pokojach panele, w łazienkach płytki, zamontował wannę, toaletę i grzejniki, a zatem niezrozumiałe jest twierdzenie organu odwoławczego, że o tym, czy kondygnacja ta będzie kondygnacja użytkową decydować ma inwestor w projekcie zamiennym. Za niezrozumiałe uznać należało również według skarżącej przyjęcie, że realizacja ściany budynku z otworami okiennymi wypełnionymi luksferami w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie narusza przepisów techniczno – budowlanych, i może zostać usankcjonowane w drodze postępowania naprawczego określonego w art. 51, zamiast decyzją o rozbiórce budynku. W odpowiedzi na skargę [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wymienionych wyżej wad i uchybień nie zawiera. Dotyczy ona nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego i wydana została w sytuacji stwierdzenia wykonywania robót budowlanych przy rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 26/1 w [.] wykraczających poza zakres pozwolenia na rozbudowę i przebudowę udzielonego decyzją Prezydenta Miasta [.] z dnia [.] lipca 2012 r. W realiach rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że roboty budowlane w ww. obiekcie były częścią jednego procesu inwestycyjnego, rozpoczętego ww. decyzją z dnia [.] lipca 2012 r., przeniesioną następnie na AK (decyzja z dnia [.] listopada 2012). Poza sporem też pozostaje, że decyzja dotycząca tych robót, obejmująca zmiany w stosunku do decyzji źródłowej z [.].07.2012 r., została wydana przez Prezydenta Miasta [.] w dniu [.] sierpnia 2013 r., a następnie uchylona rozstrzygnięciem Wojewody [.] z dnia [.] lutego 2014 r. Uchylenie tej decyzji nie oznacza jednak, jak argumentuje skarżący, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną implikującą konieczność zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten obliguje organ nadzoru budowlanego do nakazania w określonych przypadkach rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bądź budowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zatem warunkiem prowadzenia postępowania w trybie art. 48 ustawy jest uprzednie ustalenie, że budynek już został wzniesiony czy też jest wznoszony w warunkach samowoli budowlanej, przez którą rozumie się stan, gdzie nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę. W art. 48 – 51 ustawy Prawo budowlane ustawodawca rozróżnił różne rodzaje "nielegalności’ procesu budowlanego i jego konsekwencje, wprowadzając specjalne uregulowanie w stosunku do robót budowlanych realizowanych w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W takim przypadku – zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy – organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Z takim odstąpieniem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie istnieje prawomocne i ostateczne pozwolenie na rozbudowę i przebudowę z dnia [....] lipca 2012 r. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że realizowane zmiany w stosunku do tej decyzji dotyczą kwestii objętych projektem zagospodarowania działki (wykonanie dodatkowych fundamentów od strony południowej budynku oraz zewnętrznego systemu kanalizacji deszczowej) i zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane stanowią istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Skoro w rozpoznawanej sprawie brak było takiej decyzji (jak już wcześniej zaznaczono została wyeliminowana z obrotu prawnego), prawidłowe również było zastosowanie trybu legalizacji określonego w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Pierwszy z wymienionych przepisów nakazuje wstrzymanie robót budowlanych, jeśli są jeszcze prowadzone. W dalszej kolejności organ wydaje decyzję, określoną w art. 51 ust. 1 pkt 3, nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Dalej tryb postępowania określa art. 51 ust. 4 tej ustawy, stanowiąc, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót albo – jeżeli budowa zastała zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sankcją za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 – a więc braku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, a także ewentualnie niewykonania określonych czynności lub robót budowlanych - jest decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę uchyla tę decyzję, o czym stanowi art. 36 a ust. 2 tej ustawy. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę kwestia prawidłowości robót wykraczających poza te warunki oceniana będzie po przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego. Z tego też względu prawidłowe jest stanowisko [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] wyrażone w zaskarżonej decyzji w zakresie reformacji decyzji organu I instancji i uznania, że nałożony tą decyzją nakaz zdemontowania wykonanej instalacji wodno – kanalizacyjnej w pomieszczeniu na poddaszu jest przedwczesny. Słusznie wskazuje organ II instancji, że dopiero treść przedłożonego przez inwestora projektu zamiennego stanowić będzie wyznacznik dalszego postępowania. Należy podkreślić, że istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą mieć charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa materialnego i będą mogły podlegać legalizacji oraz odstępstw, które nie będą mogły być przez organ zaakceptowane. Tak sytuacja zaistnieje np. w razie zrealizowania budynku o parametrach czy też ilości kondygnacji naruszających ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Wówczas projekt zamienny, który, co raz jeszcze należy podkreślić, odpowiadać musi wszelkim rygorom właściwym dla projektu budowlanego, zawierający takie niezgodne z przepisami rozwiązania, nie będzie mógł zostać zatwierdzony. W tym miejscu należy przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 342/11, Lex Nr 1404645, który stwierdził, że "artykuł 51 ust. 4 p.b. nie może być tak rozumiany, że uprawnia on do wydania przez właściwy organ wyłącznie decyzji pozytywnej dla inwestora, a więc zatwierdzającej złożony przezeń projekt budowlany. Samo brzmienie tego przepisu, stanowiącego o tym, że decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, jednoznacznie przesądza o tym, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna, oczywiście w zależności od warunków danej sprawy". Z wszystkich tych przyczyn, uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.