II SA/Rz 830/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. S. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. S. i S. S. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 830/11 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia 17 maja 2011r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), określanej dalej k.p.a. - po rozpoznaniu odwołań S.S. i M. S. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 23 marca 2011r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy utrzymało ją w mocy. Wskazaną wyżej decyzją z dnia 23 marca 2011r. Wójt Gminy [...] ustalił dla T.T. i R.S. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą "T." s.c warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku usługowo – handlowego z częścią mieszkalną na działkach nr ewid. [..]/5 i [..]/6 położonych w [...]. Rozstrzygnięcie to zapadło na skutek uchylenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 sierpnia 2010r., nr [...] uprzednio wydanej w tej sprawie przez Wójta Gminy [...] decyzji z dnia 25 czerwca 2010r., nr [...]. M.S. i S.S. złożyli odwołania od decyzji z dnia 23 marca 2011r., wnosząc o jej uchylenie. S.S. podniósł, że nie był powiadomiony przez Wójta o ponownym wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, na podstawie nowego wniosku z dnia 16.11.2010r. Zarzucił, że do przesłanej decyzji nie dołączono analizy związanej z postępowaniem, a załączniki graficzne do decyzji sporządzono na nieaktualnych mapach. Odwołujący się stwierdził, że w jego ocenie autor analizy nie wykazał spełnienia koniecznych do wydania decyzji przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. M.S. zarzuciła w odwołaniu, że nie otrzymała załącznika nr 2 do decyzji, ponadto nie stwierdziła w żadnym z dokumentów postępowania ustaleń dotyczących wielkości i zasadności terenu analizowanego. Nie ma też w decyzji ani w żadnym z załączników wszystkich stron postępowania. Zarzuciła, że autor analizy nie określił w niej, który z obiektów w obszarze analizowanym posiada takie cechy zabudowy (linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, procentowy wskaźnik zabudowy, szerokość elewacji frontowej, geometria dachu itp.) które były podstawą do ustalenia warunków nowej zabudowy. Po rozpoznaniu powyższych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji Organ podniósł, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, przy czym szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Organ wskazał, że obszar analizowany został określony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, w odległości nie mniejszej niż 50 m od granicy terenu przeznaczonego pod zabudowę, na kopii mapy sytuacyjno – wysokościowej w skali 1: 1000. Wyznaczając obszar analizowany kierowano się specyfiką przestrzenną analizowanego terenu. W części tekstowej analizy, zgodnie z wymaganiami zawartymi w § 4, 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia, szczegółowo określono cechy zabudowy w zakresie jej funkcji, linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej elewacji frontowej, geometrii dachu i intensywności zabudowy. Wyliczone zostały też średnie wielkości powyższych wskaźników, do których odniesiono warunku i zasady zagospodarowania terenu wskazane w decyzji. Wykonanie analizy w ramach wcześniej prowadzonego postępowania zakończonego wydaniem decyzji uchylającej decyzję Wójta Gminy [...] nie miało wpływu na niniejsze postępowanie. Mapa, jaką się posłużono, została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjno – kartograficznego i jest aktualna. Przeprowadzona analiza funkcji i cech zabudowy terenu wykazała, że planowana przez inwestora inwestycja stanowi kontynuację funkcji dotychczasowej. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowo-usługowa, usługowa i produkcyjno-usługowa. Wnioskowana inwestycja, polegająca na budowie budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną na poddaszu, zarówno pod względem funkcji, usytuowania jak i cech zabudowy wpisze się w istniejącą zabudowę i stanowić będzie jej kontynuację . Istniejące budynki pozwoliły na określenie gabarytów i formy architektonicznej, co zostało dokładnie przedstawione zarówno w analizie, jak i w decyzji. Ponadto działka posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla obsługi planowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zaś uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja o warunkach zabudowy jest nadto zgodna z przepisami odrębnymi. Wydając kwestionowaną decyzję zrealizowano zasadę dobrego sąsiedztwa, decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzja ponadto zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa wymogi formalne: część tekstową i graficzną. Strony brały udział w postępowaniu. Niedoręczenie S.S. załącznika nr 2 do decyzji należy traktować w kategoriach uchybienia procesowego, które nie uszczupliło pod żadnym względem praw skarżących i nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Brak rozdzielnika nie stanowi o wadliwości decyzji skoro decyzje doręczane były tylko stronom postępowania i informacje na ten temat strony mogą uzyskać przeglądając akta sprawy. M. i S.S. zaskarżyli decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu opłaty sądowej Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenia przepisów postępowania: 1) przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - art. 9 - w zakresie braku wystarczającego informowania stron o wszczęciu i kontynuowaniu postępowania przez organ I instancji, - art. 10 - nie zapewniono wszystkim stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu na każdym etapie, - art. 11 - nie wyjaśniano stronom zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwianiu sprawy, - art. 107 - w uzasadnieniu decyzji nie wskazano wszystkich faktów, którymi kierowano się przy wydawaniu decyzji, - art. 131 - w zakresie żądania od strony składającej skargę dostarczenia odpisów skargi dla wszystkich uczestników postępowania. 2) przepisów rozporządzenia: - § 3 ust. 2 - w zakresie wyznaczenia granic obszaru analizowanego, - § 3 ust. 1 - w zakresie braku właściwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu o których mówi art. 61 ust. 1-5 ustawy - § 4 ust. 1 i 3 - w zakresie wyznaczenia linii zabudowy, - § 5 ust. 1 - w zakresie ustalenia wskaźnika zabudowy, - § 6 ust. 1 w zakresie błędnego ustalenia elewacji frontowej zarówno pod względem wielkości, jak i drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę, - § 7 ust. 1 - w zakresie określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, - § 9 ust. 2 - w zakresie braku informacji analitycznej dotyczącej obliczeń w części tekstowej załącznika do decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie nie wykazania w analizie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników dla przewidywanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosowanie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani sformułowanymi wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga M. i S.S. jest zasadna w tej części, która wskazuje na naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności § 3 - § 9 rozporządzenia. W ocenie Sądu te naruszenia należy kwalifikować jako istotne, a to oznacza, że skarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...] musiały być usunięte z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdza, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1 - 5 tego przepisu. Pośród warunków istotne jest ustalenie warunków dla nowej zabudowy, które stanowić ma kontynuację dotychczasowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wyznaczenie tych parametrów wiąże się z koniecznością dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy. Szczegółowe zasady prowadzenia analizy zostały wskazane w rozporządzeniu. Podstawą dla przeprowadzenia analizy jest ustalenie obszaru analizowanego stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zgodzić należy się z zarzutem skargi, że wyznaczenie tego obszaru musi spełniać wymogi prawa. Przepisy stanowią, że obszar taki wyznacza się wokół działki objętej wnioskiem, przy czym powinien on spełniać warunki określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Granica tak ustalonego obszaru nie może być mniejsza niż 3 - krotność szerokości frontu działki, jednak nie mniej niż 50 m. Normatywne ujęcie warunków wyznaczania obszaru analizowanego pozostawia organowi dużo swobody, jednak nie dowolności. W ocenie Sądu przyjęcie obszaru analizy powinno być uzasadnione w tej analizie i decyzji, zwłaszcza gdy organ przyjmuje granice tego obszaru w sposób mało zrozumiały. Jedne granice ustala w odległości około 120 m od działki objętej wnioskiem, zaś z drugiej strony ustala je w odległości około 600 m. Stworzenie takiego obszaru sugeruje, że podstawą dla tych działań jest objęcie nim obiektów, które mają odpowiadać zamierzonemu przeznaczeniu przyszłej inwestycji w oderwaniu od warunków istniejących w sąsiedztwie działki. Wyznaczenie granic obszaru, wprawdzie nie narzucone przepisami prawa, musi być racjonalne skoro ma nawiązywać do zabudowy wokół działki objętej przyszłą inwestycją. Dołączona do akt sprawy analiza wskazuje na potrzebę stosunków obszernego analizowania funkcji ze względu na specyfikę przestrzenną terenu, jednak nie zmienia to faktu, że granice obszaru analizy są ustalone nie wokół działki, ale wokół charakteru jej zagospodarowania. W ramach analizy należy ustalić linie zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy na podstawie średniego wskaźnika dla analizowanego obszaru, szerokość elewacji frontowej, geometrię dachu i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Wszystkie te parametry powinny spełniać warunki wynikające z rozporządzenia. Prawo dopuszcza, w każdym z tych przypadków odstępstwa o ile wynikają z analizy. Oznacza to, że podmiot przyjmujący w analizie inne ustalenia w tym zakresie niż wynikające z reguł określonych w rozporządzeniu powinien uzasadnić odstąpienie. Analiza będąca podstawą wydania skarżonych decyzji takiego wyjaśnienia nie zawiera, ograniczając się tylko do wskazania przyjętych parametrów. Podkreślić należy, że ustalenie linii zabudowy dokonane zostało w części opisowej tylko od drogi powiatowej, przyjmując odległość nie mniejszą niż 18 m. Z kolei od drogi gminnej ul. [...] w części graficznej przyjęto linię zabudowy, która nie spełnia warunków określonych w § 4 ust. 1 – 3 rozporządzenia i brak jest uzasadnienia dla korzystania w tym zakresie z § 4 ust. 1 tego aktu. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że spełnione zostały warunki określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i na tej podstawie orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a. W ponownym postępowaniu organy będą zobowiązane do zastosowania prawa zgodnie ze stanowiskiem Sądu zaprezentowanym w uzasadnieniu.