II SA/Rz 831/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. L. i J. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2005 Nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów skargę oddala II SA/Rz 831/05 U z a s a d n i e n i e Starosta Rz. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 roku [...] po rozpatrzeniu wniosku R. i J. L. odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów wsi H. Gmina T. polegającej na wpisaniu T. L. jako właściciela działki nr 246/2. Podstawę prawną decyzji stanowi art. 104 k.p.a., art. 20 ust.1 i 2 oraz art. 22 ustawy z 17 maja1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawcy domagali się dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów wsi Hermanowa polegającej na wpisaniu ich ojca T. L. jako właściciela działki 246/2 w miejsce władającego Urzędu Miasta i Gminy T. twierdząc, że działka zawsze stanowiła jego własność. W operacie ewidencji gruntów wsi H. figurują: – w jednostce rejestrowej nr 434 J. i R. L., dzieci T. i S. jako współwłaściciele działek nr 106 i 249. – w jednostce rejestrowej nr 960:Urząd Miasta i Gminy w T. /drogi/ jako władający działką nr 246/2. Poświadczenia hipoteczne wydane przez Sąd Rejonowy w Rz. VIII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w T. wskazują, że w Kw [...], jako właściciele działek 106, 146 i 249 wpisani są J. i R. L. W Liczbie Spisu IV stanowiącego własność Dobra Publicznego wpisana jest pgr. 2799. Organ dokonał porównania mapy katastralnej w skali 1:2880 opracowanej w systemie parcelowym z obowiązującą mapą ewidencji gruntów w skali 1:2000 stwierdzono, że działka nr 242/2 powstała z części dawnej parceli gruntowej nr 2977, działka nr 106 powstała z parcel gruntowych nr 3/1, 60/1, 61/1, 61/2, 61/3 i parceli budowlanej nr 7, a działka 249 powstała z parceli gruntowej 62/1. Wnioskodawcy wezwani o przedłożenie dokumentów dostarczyli akt notarialny z 1938 roku i arkusz posiadłości gruntowej z 1961. Dokumenty nie stwierdzają własności działki nr 246/2 na rzecz ich ojca. Rodzice wnioskodawców zostali uwłaszczeni aktem własności ziemi z dnia 9 października 1976 [...] działkami 106, 146 i 249, w akcie nie figuruje działka nr 246/2. Burmistrz Gminy T. nie wyraził zgody na wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów odnośnie działki 246/2, jednocześnie oświadczył, że podjął starania o jej komunalizację jako drogi gminnej. Organ powołał treść przepisów art. 20 i 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wskazując, że ewidencja gruntów i budynków jest jedynie zbiorem informacji o gruntach i budynkach i nie służy ochronie praw podmiotowych. Organ nie jest uprawniony do ustalania właścicielem nieruchomości, a jego kompetencja w sprawach własności nieruchomości ograniczona jest do rejestracji dokumentu stwierdzającego własność. Od decyzji Starosty Rz. odwołali się R. i J. L. Zaskarżyli ją w całości zarzucając nie wyjaśnienie okoliczności sprawy przez przyjęcie, że nie przedłożyli aktualnego dokumentu potwierdzającego własność. Wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i wprowadzenie zmian w ewidencji zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazali, że jest to oczywiste, że nie dysponują aktualnym dokumentem potwierdzającym własność kwestionowanej nieruchomości skoro figuruje ona jako własność Gminy bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano w którym roku powstała droga gminna i czyją własność stanowiła parcela gruntowa nr 2799 z której powstała droga 246/2. Brak wskazania właściciela sprawia, że wnioskodawcy nie mają możliwości kontroli ustaleń zawartych w uzasadnieniu, co sprawia, że jest ono niejasne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 roku [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Rzeszowskiego. Podstawę prawną decyzji stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 20 ust.1 i 2, art., 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne /tj. Dz. U. Nr 100, poz. 1086, z 2000 roku, ze zm./. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w latach 1976 – 1977 na okres przejściowy została założona ewidencja gruntów dla wsi H. na bazie mapy katastralnej w skali 1:2880. Wówczas parcela gruntowa nr 2799 stanowiąca własność Dobra Publicznego i objęta Liczbą Spisu IV zmieniła oznaczenie na działkę 246. Wykaz stracił moc prawną z dniem 1 stycznia 1989 roku i podlega zamknięciu z urzędu. W sporządzonym w 1977 roku rejestrze gruntowym działka 246 została wykazana jako droga we władaniu Urzędu Miasta i Gminy w T. W wyniku odnowienia operatu ewidencyjnego dla H. przeprowadzonego w 1980 roku dotychczasową mapę w skali 1:2880 zastąpiono nową w skali 1:2000. Według rejestru pomiarowo – klasyfikacyjnego działka 246 zmieniła oznaczenie na działki nr 156/5, 246/1 i 246/2/ która w obowiązującym rejestrze gruntowym wykazana została jako droga we władaniu Urzędu Miasta i Gminy w T. Podczas kompleksowych uwłaszczeń działka ta nie była objęta postępowaniem, a akt notarialny Rep. [...] sporządzony 23 lutego 1938 roku nie stanowi dokumentu dającego podstawę do wprowadzenia zmian podmiotowych w operacie ewidencyjnym. Organ wskazał, że w odniesieniu do właściciela zmiany wprowadza się tylko na podstawie określonych dokumentów określających aktualny stan prawny nieruchomości. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do ustalania właścicieli nieruchomości, a jedynie rejestruje dokumenty stwierdzające własność. R. i J. L. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając: - niewyjaśnienie okoliczności sprawy pozwalające na merytoryczne jej rozstrzygnięcie poprzez nie przeprowadzenie oględzin w terenie umożliwiających identyfikację drogi w celu ustalenia czy działka 246/2 istotnie znajduje się w miejscu gdzie dawniej przebiegała dawna pgr 2799 czy też pas gruntu zajęty pod drogę stanowi własność skarżących i ich poprzedników prawnych, - niewyjaśnienie, na jakiej podstawie wpisano władającego działką 246/2 podczas założenia ewidencji, - naruszenie przepisu art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez przyjęcie, że aktualny wpis jest prawidłowy mimo, że brak było podstaw do takiego wpisu, - wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z uchwały Sądu Grodzkiego w T. Oddział I z 1938 roku na okoliczność przysługującego skarżącym prawa własności. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269, z 2002 roku/ sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270, z 2002 roku/ zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z przepisem art. 7d ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 100, poz.1086, z 1989 roku ze zm.) zwanej dalej ustawą, starostowie prowadzą powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny, w tym ewidencję gruntów (...) którym, zgodnie z art. 2 pkt 2 tej ustawy, jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Prowadzenie ewidencji gruntów, a także jej aktualizacja, należy do zadań starosty, co wynika z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, z 2001 roku). Zgodnie z tym przepisem, do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Dokumentami, na podstawie których dokonuje się aktualizacji ewidencji gruntów są m.in. prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne, przesyłane przez właściwe organy i sądy, o czym stanowi § 46 ust. 2 pkt.1 rozporządzenia. Ewidencja odzwierciedla więc stan aktualny m.in. co do właścicieli nieruchomości, wynikający z dokumentów dostępnych organowi, w tym decyzji administracyjnych. Stan aktualny organ ustala z urzędu, na podstawie dokumentów wymienionych w § 46 ust. 2 pkt 1 przesyłanych przez właściwe organy, sądy kancelarie notarialne na zasadach i w trybie określonych w art. 23 ustawy lub na wniosek zainteresowanych. Jeżeli aktualizacja wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub dodatkowych dowodów, to wówczas, zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia organ przeprowadza postępowanie administracyjne lub stosuje tryb ustalony przepisem art. 22 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym, na żądanie starosty, osoby zainteresowane wprowadzeniem zmian obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne. W rozpatrywanej sprawie – Starosta Rz. wezwał wnioskodawców do przedłożenia dokumentu potwierdzającego własność działki nr 246/2 położonej w H. na rzecz ich ojca T. L. W odpowiedzi wnioskodawcy powtórzyli swoje dotychczasowe twierdzenia, że droga o nr. 246/2 i działka nr 249 wchodziły w skład działki 106 stanowiącej własność ich poprzedników prawnych . Żaden z dokumentów przedłożonych przez wnioskodawców nie zawiera informacji dotyczącej spornej nieruchomości. Przedmiotem umowy darowizny z 23 lutego 1938 roku są działki: budowlana nr 6 oraz gruntowe: 55, 56/1, 56/2, 57/1, 2794/1, 161/3, 164/3, 164/4, 162 objęte lwh 19, działki 59, 60, 61 objęte lwh 607, działka budowlana 7 i gruntowa 3/1 objęte lwh 687 oraz pgr 62/1, dla której ma być utworzony nowy wykaz hipoteczny. Dołączona do skargi uchwała Sądu Grodzkiego Oddział I w T. z dnia 23 lutego 1938 roku potwierdza powyższe, jednak, wbrew twierdzeniom skarżących nie odnosi się do przedmiotowej drogi. Przedłożony do akt na wezwanie Sądu protokół nr 544 ustalenia potrzeb i uprawnień uwłaszczeniowych spisany w dniu 20 marca 1976 roku zawiera zapis, że S. L., uprzedzona o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania złożyła oświadczenie, że wraz z T. L. byli w dniu 4 listopada 1971 roku samoistnymi posiadaczami gospodarstwa rolnego składającego się z działek 106, 146 i 249 o łącznej powierzchni 1,34 ha. Akt własności ziemi nr [...] z dnia [...] października 1976 wydany przez Naczelnika Miasta i Gminy w T. potwierdza fakt, że nieruchomość 246 nie była objęta uwłaszczeniem, stwierdzając, że L. T. i S. stali się z mocy prawa właścicielami nieruchomości oznaczonych nr 106, 146 i 249. W arkuszu posiadłości gruntowej nr 439 Gminy H. Powiatu T. sporna droga figuruje jako działka 2799 , a jej posiadanie wpisane jest na rzecz Dobra Publicznego. Dokument ten stwierdza stan na koniec 1923 roku. Na mapach ewidencyjnych wsi H. w skali 1:2880 droga figuruje pod nr 2799, a następnie zmieniła oznaczenie na nr 246. Aktualnie, na spornym odcinku droga nosi nr 246/2 i wykazana jest w rejestrze gruntowym na rzecz Urzędu Miasta i Gminy Drogi w T. Utrzymanie operatu ewidencji w stanie aktualności polega na uwidocznieniu w niej właściciela nieruchomości, którego to wpisu dokonuje się na podstawie istniejącego w dacie wpisu dokumentu, o którym mowa w przytoczonym, wyżej § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Podstawą kolejnej zmiany w ewidencji może być tylko następny dokument wymieniony w tym przepisie. Sąd podziela pogląd organu, że organ administracji publicznej, w postępowaniu w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków, rejestruje stan prawny nieruchomości wynikający z urzędowych dokumentów i nie jest uprawniony do ustalania, kto jest właścicielem nieruchomości. Żądanie skarżących nie mogło być zrealizowane przed organem ewidencyjnym, bowiem sprowadza się do rozstrzygnięcia przez ten organ sporu o własność, co nie należy do jego kompetencji. Istnieje bowiem spór, czyją własność stanowi droga stanowiąca działkę nr 246/2. Akta sprawy wskazują, że stanowiła ona wpisaną na rzecz Dobra Publicznego drogę, a następnie wpisana została na rzecz Urzędu Miasta i Gminy w T. Skoro skarżący twierdzą, że droga stanowiła własność ich poprzedników prawnych, spór ten może być rozstrzygnięty jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. W badanej sprawie nie może mieć zastosowania instytucja aktualizacji ewidencji określona przepisem § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wskazując na powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego skargę, jako nie zasługującą na uwzględnienie, oddalił na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a.