II SA/Rz 832/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 16 kwietnia 2025 r. nr SKO.415/163/2025 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Postanowieniem z 16 kwietnia 2025 r. nr SKO.415/163/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Rzeszowie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 27 lutego 2025 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania, w podstawie prawnej powołując: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 62 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospo-darowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), określanej w dalszej części jako "u.p.z.p.". Postanowieniem z 27 lutego 2025 r. Prezydent Miasta [...] zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek I. Sp. z o.o. Sp.k. (dalej także: "Skarżący", "Spółka") w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Trzydzieści dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej wraz ze zbiornikami na wody opadowe" na działkach [...], [...] obr. [...] w [....] przy ul. [...] - na okres 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, czyli do 21 lipca 2026 r. Organ wskazał, że na terenie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego obowiązuje aktualnie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]" uchwalone uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] września 2023 r. Teren objęty wnioskiem oznaczony jest w tym akcie jako obszary mieszkaniowe (C.M.2) w strefie ekologicznej. Ponadto, Prezydent podniósł, że na terenie tym przystąpiono do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] (uchwała o przystąpieniu NR [...] Rady Miasta [....] z [...] kwietnia 2008 r.). W związku z powyższym, w trakcie toczącego się postępowania Organ wystąpił do Biura Rozwoju Miasta [...] o opinię czy planowana inwestycja nie będzie pozostawała w sprzeczności z ustaleniami opracowań planistycznych. W odpowiedzi z 4 lutego 2025 r. Biuro Rozwoju Miasta [...] poinformowało, że wnioskowana inwestycja koliduje z przewidzianą zielenią urządzoną i zbiornikiem retencyjnym. Połowa wnioskowanego terenu znajduje się na terenie planowanego zbiornika retencyjnego - teren oznaczony ZP-WS. Inwestor wskazał również dojazd do terenu inwestycji przez planowany zbiornik retencyjny. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 4 ustawy z 27 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145), zbiornik retencyjny zaliczony jest do inwestycji celu publicznego. Prezydent zacytował następnie 62 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zawieszenie postępowania na podstawie powyższego przepisu Organ uznał za celowe dla całego terenu objętego wnioskiem, gdyż nie jest możliwe ustalenie parametrów i warunków na 32 budynki tylko dla pozostałej części terenu. Podkreślił, że za realizacją planowanego zbiornika retencyjnego jako ważnej inwestycji celu publicznego przemawia interes społeczny, rozumiany w tym przypadku jako konieczność zapewnienia poprawy zagospodarowania wodami w mieście [...]. Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. i wskazując, że prace nad Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr [....] postępują w sposób "nad wyraz powolny", co skutkuje postawieniem go w trudnej pozycji i ryzykiem poniesienia przez niego bliżej nieokreślonej szkody finansowej. Skarżący podniósł, że Organ zawieszając postępowanie na tak długi czas powinien zdawać sobie przy tym sprawę, że przedmiotowy miejscowy plan prawdopodobnie w tym czasie nie powstanie. Ustawa co prawda daje możliwość zawieszenia postępowania na okres 18 miesięcy, ale w przypadku, gdy miejscowy plan jest na zaawansowanym etapie i istnieje możliwość jego uchwalenia w takim właśnie okresie. Zdaniem Skarżącego, Organ nieprawidłowo wnioskuje, że przedmiotowy obszar jest obszarem przestrzeni publicznej. Przesłanką do obligatoryjnego zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest okoliczność, że teren znajduje się na obszarze w odniesieniu, do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu. W konsekwencji, jeżeli dany teren nie został określony jednoznacznie w studium jako obszar przestrzeni publicznej, to takiego obszaru nie stanowi. W przedmiotowej sprawie, z zebranej dokumentacji nie wynika, że obszar, którego ona dotyczy stanowi obszar przestrzeni publicznej określony w obowiązującym studium. SKO w Rzeszowie, postanowieniem z 16 kwietnia 2025 r., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 27 lutego 2025 r. uznając je za prawidłowe. W uzasadnieniu zwróciło uwagę, że zawieszenie postępowania związane jest z perspektywą ustanowienia warunków ewentualnej zabudowy przedmiotowego terenu przez organ stanowiący, w drodze ustanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w efekcie wykluczy możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Kolegium podniosło, że organ ma prawo zawiesić postępowanie nawet w braku uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, o ile ma tylko inne wizje co do zagospodarowania terenu niż przedstawione we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ pierwszej instancji wyeksponował w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia sprzeczność planowanej inwestycji z ustaleniami zawartymi w projekcie miejscowego planu, wskazując, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem koliduje z przewidywanymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...]: zielenią urządzoną i zbiornikiem retencyjnym. Końcowo SKO wskazało na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] lutego 2024 r. w sprawie uchylenia uchwał w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z jej uzasadnienia, przeprowadzona analiza stopnia realizacji uchwał o przystąpieniu do sporządzenia planów miejscowych wykazała, że część procedowanych projektów planów miejscowych jest nieaktualna. Wśród uchylonych nie znalazła się natomiast uchwała Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] w sprawie sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [....]. Powyższe wskazuje na nietrafność postawionego w zażaleniu zarzutu dotyczącego stopnia zaawansowania prac nad planem. Spółka złożyła na postanowienie SKO w Rzeszowie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem Organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy prace nad Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr [...]postępują w sposób "nad wyraz powolny", co skutkuje postawieniem jej w trudnej pozycji i ryzykiem poniesienia bliżej nieokreślonej szkody finansowej. Podniosła jeszcze zarzut naruszenia art. 12 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta, a co za tym idzie naruszenie zasady szybkości postępowania. Podkreśliła, że miejscowy plan zagospodarowania jaki ma zostać uchwalony na terenie inwestycji jest w opracowaniu już od 2008 r. i nic nie zapowiada się, aby miał on zostać uchwalony w najbliższym czasie. Zdaniem Skarżącej, kwestionowane rozstrzygnięcia są krzywdzące tak dla niej, jak i dla społeczności miasta [....], w tym ostatnim zakresie przez utrzymanie wysokich cen mieszkań. W dalszej części uzasadnienia Spółka powtórzyła argumenty zażalenia. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie może stanowić przedmiot kontroli sądowej, a to w myśl art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Skargą niniejszą objęto postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia, a tym samym dopuszczalna była jego kontrola. Odbyła się ona pod względem zgodności z prawem, do czego obliguje art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Nie stwierdzając uchybień wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Sąd uznał skargę za bezzasadną i oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a. Nie zauważył więc, by zaistniała przyczyna z art. 156 § 1 K.p.a. skutkująca koniecznością stwierdzenia nieważności skarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), jak też, by doszło do naruszenia: prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powodowałoby konieczność uchylenia kwestionowanego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Zaskarżonym postanowieniem SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] o zawieszeniu, zainicjowanego wnioskiem Skarżącego, postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Trzydzieści dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej wraz ze zbiornikami na wody opadowe" na działkach nr: [...], [....] obr. [...] w [...] przy ul. [....] - na okres 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, czyli do 21 lipca 2026 r. Podstawą prawną powyższych rozstrzygnięć Organów był art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Wedle jego brzmienia, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Jak wynika z akt, uchwałą Nr [...] z [...] kwietnia 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] Rada Miasta [...] zdecydowała o przystąpieniu do sporządzenia takiego planu wskazując, że przedmiotem jego opracowania jest przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową, ze szczególnym uwzględnieniem zabudowy jednorodzinnej oraz na usługi nieuciążliwe i niezbędną infrastrukturę techniczną. W związku z powyższym, informując strony o wszczęciu postępowania z wniosku Skarżącego (zawiadomienie z 30 stycznia 2025 r.) Prezydent zwrócił się równocześnie do Biura Rozwoju Miasta [...] o wskazanie, czy w opracowywanym MPZP na terenie objętym tym wnioskiem przewiduje się tereny przeznaczone pod realizację inwestycji celu publicznego oraz czy wnioskowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami tego planu. W odpowiedzi (pismo z 3 lutego 2025 r.) podniesiono, że inwestycja koliduje z przewidzianą w projekcie MPZP zielenią urządzoną i zbiornikiem retencyjnym. Mając powyższe na uwadze Organ I instancji zawiesił prowadzone przed nim postępowanie o ustalenie warunków zabudowy podkreślając, że praktycznie połowa objętego wnioskiem terenu znajduje się na obszarze planowanego zbiornika retencyjnego. Również dojazd do inwestycji ma się odbywać przez ten planowany zbiornik. Prezydent dodał, że zbiornik retencyjny to inwestycja celu publicznego i za jej realizacją przemawia interes społeczny. Rozstrzygnięcie to utrzymało w mocy Kolegium podnosząc, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie przewiduje żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanki zawieszenia postępowania. Ponadto, Organ II instancji zwrócił uwagę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] lutego 2024 r. w sprawie uchylenia uchwał w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z jej uzasadnienia, przeprowadzona analiza stopnia realizacji uchwał o przystąpieniu do sporządzenia planów miejscowych wykazała, że część procedowanych projektów planów miejscowych jest nieaktualna. Wśród uchylonych nie znalazła się jednakże uchwała Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] w sprawie sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [....]. Nietrafny jest tym samym – w ocenie Kolegium - postawiony w zażaleniu zarzut dotyczący stopnia zaawansowania prac nad planem. Ze stanowiskiem Organów nie zgodził się Skarżący podnosząc, że prace nad planem postępują bardzo wolno, co stawia go w trudnej pozycji i powoduje ryzyko poniesienia szkody finansowej. Zdaniem Skarżącego, rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania nie odpowiada prawu i jest krzywdzące tak dla niego, jak i dla społeczności miasta [...] (brak powstawania nowych mieszkań). Rację w tym sporze należy, zdaniem Sądu, przyznać Organom. Według art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z ustępem 2 tego artykułu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Brzmienie powołanych regulacji nie pozostawia wątpliwości co do tego jakiemu dokumentowi prawodawca przyznał prymat jeśli chodzi o kształtowanie lokalnej polityki przestrzennej. Mianowicie, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowy instrument prawny gospodarki przestrzennej gminy. Innymi słowy, plan taki jest uznawany za najważniejszy akt realizacji kompetencji organów gminy w zakresie urzeczywistniania zasad ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, walorów architektoniczno-krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska czy innych wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. To więc plan stanowiąc powszechnie obowiązujące na danym obszarze prawo (będąc aktem prawa miejscowego) wyznacza urbanistyczne ramy w jakich można na tym obszarze zrealizować określoną inwestycję. Dopiero wtedy, gdy w danej gminie nie obowiązuje plan miejscowy, to sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu określa się "indywidualnie" w drodze aktu administracyjnego w postaci decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadrzędność regulacji miejscowego planu potwierdza art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który przewiduje, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Dlatego też bez wątpienia pierwszeństwo należy przyznać pracom zmierzającym do uchwalenia miejscowego planu, co łączy się z zasadnością zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy celem umożliwienia kontynuowania i dokończenia takich prac. Stąd też takie, a nie inne brzmienie cytowanego art. 62 ust. 1 u.p.z.p., który to przepis daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy możliwość zawieszenia postępowania nawet wówczas, gdy rada gminy nie podjęła jeszcze uchwały o sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a ma dopiero taki zamiar. Przepis ten nie wskazuje tym samym jakichkolwiek dodatkowych przesłanek warunkujących wstrzymanie biegu postępowania. Nie można jednak abstrahować od tego, czy przygotowywany plan przewiduje takie rozwiązanie planistyczne, które kolidować będzie z zamierzoną przez wnioskodawcę inwestycją. W orzecznictwie sądowym podnosi się też, że istotne znaczenie przy ocenie zasadności zawieszenia ma również stan zaawansowania prac planistycznych zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pogląd taki wywodzony jest z brzmienia art. 62 ust. 3 u.p.z.a., który stanowi, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 -a zatem, kiedy w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany - wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przedłużyć zawieszenie postępowania na dodatkowy czas, nie dłuższy niż 6 miesięcy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania dokonano wyłożenia projektu planu miejscowego. Treść tego unormowania podając ramy czasowe zawieszenia postępowania wskazuje de facto na stan (etap) prac nad miejscowym planem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.10.2025 r. II OSK 2704/24, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 14.10.2025 r. II SA/Bk 1428/25). Dlatego, podejmując uznaniowe rozstrzygnięcie o zawieszeniu prowadzonego postępowania o warunki zabudowy organ winien w uzasadnieniu zawrzeć odpowiednią argumentację tak, by nie można mu było zarzucić dowolności, czyli przekroczenia granic przyznanego mu przez ustawodawcę uznania. Przenosząc powyższe na uwarunkowania niniejszej sprawy należy wskazać, że w sytuacji, gdy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ewidentnie preferują kompleksowe ustalenia przestrzenne, a więc dokonywane w planie miejscowym, gdy celem art. 62 ust. 1 u.p.z.zp. jest ochrona danego obszaru przed zainwestowaniem niezgodnym z zamiarem prawodawcy lokalnego, a Rada Miasta [...] potwierdziła aktualność własnej uchwały z [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] tj. o przystąpieniu do sporządzenia MPZP - jako zgodne z prawem należało ocenić objęte skargą postanowienie. W sprawie istnieją bowiem realne i obiektywne okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania. Fakt, iż rozstrzygnięcie to jest sprzeczne z interesem Skarżącego nie świadczy automatycznie o jego wadliwości. Prawo własności jest prawem dającym uprawnionemu szerokie możliwości, jednak podlega też rożnego rodzaju ograniczeniom m. in. związanym z kształtowaniem ładu przestrzennego, którego wyraz stanowi np. regulacja z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Należy też zauważyć, że nawet jeśli obawy Skarżącego się potwierdzą i będący w przygotowaniu miejscowy plan nie zostanie uchwalony w okresie zawieszenia postępowania, jak też nie zostanie w tym czasie wyłożony jego projekt, to postępowanie o warunki zabudowy będzie musiało zostać podjęte, a niedopuszczalne będzie przedłużenie zawieszenia (art. 62 ust. 1 pkt 2, art. 62 ust. 3 u.p.z.p.). Poza tym, wbrew twierdzeniu Skarżącego, zawartemu w złożonej skardze, przedmiot oceny w niniejszej sprawie nie stanowiło obligatoryjne rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania, które przewiduje art. 62 ust. 2 u.p.z.p., a które dotyczy sytuacji, kiedy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia MPZP (wówczas zawieszenie następuje do czasu uchwalenia planu). Jako więc, że stanowisko Organów o czasowym wstrzymaniu biegu niniejszego postępowania, którego dotyczy sprawa jest zgodne z prawem, złożoną skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.