II SA/Rz 833/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk SO (del.) Tomasz Smoleń Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie braku podstaw do nałożenia obowiązków określonych przepisami prawa -skargę oddala- Przedmiot skargi stanowi decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2009r. o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego prawidłowości budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w D. obręb [...] i orzekająca o braku podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Podstawa prawna skarżonej decyzji wskazuje art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej w dalszej części k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Stan faktyczny niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] marca 2008r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie (prowadzone w związku z interwencją A. C.) dotyczące prawidłowości budowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 1617/2 w D. obręb [...], stanowiącej własność J. L. i B. L. - wobec niestwierdzenia naruszenia przepisów prawa budowlanego. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia były dokonane przez organ w trakcie kontroli w dniu 4 stycznia 2007r. ustalenia, iż na działce nr 1617/2 w D. prowadzona jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2005r. (pozwolenie na budowę). W dniu kontroli budowa była na etapie stanu surowego zamkniętego, prowadzono prace przy wykonywaniu instalacji wewnętrznych (elektrycznej i wodnej) Ustalono, że poziom terenu działki jest zmienny, posiadając spadek w kierunku północnym. Różnica terenu od południowej granicy działki do poziomu zerowego w budynku wynosi około 2m. Z dziennika budowy (nr [...]) wynika, że budynek został wytyczony przez uprawnionego geodetę w dniu 28 kwietnia 2006r., stosownie do zawiadomienia inwestora z dnia 19 kwietnia 2006r. o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych w dniu 28 kwietnia 2006r. Poziom parteru realizowanego budynku jest równy 229,7m, co jest zgodne z poziomem parteru w realizowanym obiekcie. Organ ustalił także (po przeprowadzeniu w dniu 3 sierpnia 2007r. rozprawy administracyjnej), że roboty ziemne związane z ukształtowaniem i niwelacją terenu działki zostały wykonane przed rozpoczęciem budowy budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce. Roboty ziemne polegały na wykarczowaniu istniejących na działce korzeni drzew, a następnie niwelacji terenu sprzętem mechanicznym. Zostały one wykonane w 2005r., zaś w jesieni 2006r. wzmocniono skarpę po stronie południowej przedmiotowej działki. Wzmocnienie wykonano sześcioma rzędami desek zamocowanych palikami około 600 szt. Wykopy pod fundamenty budynku rozpoczęto w kwietniu 2006r. Ziemia z wykopów pod budowę budynku została wyrównana wokół tego budynku w jesieni 2006r. W oparciu o powyższe organ nie stwierdził, by inwestorzy zmienili ukształtowanie terenu działki podczas prowadzenia budowy budynku mieszkalnego. Nadto rzędna realizowanego budynku, jak również rzędna terenu przed budynkiem zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem. Po rozpoznaniu odwołania A. C. od powyższego rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (decyzja z dnia [...] grudnia 2008r. Nr [...]) uchylił je w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, stwierdzając jego przedwczesność. Organ zwrócił uwagę, że zatwierdzony decyzją Starosty z dnia [...] września 2005r. projekt zagospodarowania działki nr 1617/2 nie przewidywał zmiany ukształtowania terenu działki poprzez wykonanie skarpy przy granicy z działką nr 1618. Tymczasem z ustaleń organu I instancji wynika, że roboty ziemne związane z ukształtowaniem terenu (polegające na wykarczowaniu korzeni oraz niwelacji sprzętem mechanicznym) wykonane zostały w 2005r., natomiast wzmocnienie skarpy nastąpiło jesienią 2006r. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na brzmienie art. 41 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wskazujący moment rozpoczęcia budowy, stwierdzając, że faktyczne przystąpienie do robót miało w niniejszej sprawie miejsce z chwilą przystąpienia do prac przygotowawczych tj. do niwelacji terenu. Zmiana ukształtowania terenu działki w stosunku do ukształtowania istniejącego przed przystąpieniem do budowy świadczy o odstąpieniu przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego. W oparciu o powyższe, organ odwoławczy zalecił organowi I instancji dokonanie kwalifikacji powyższego odstąpienia, sprawdzenie czy wykonanie kwestionowanej skarpy nie narusza przepisów, w tym zasad wiedzy technicznej i nie godzi w zasadę poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył ponownie postępowanie w sprawie prawidłowości budowy budynku mieszkalnego na działce nr 1617/2. Uzasadniając postanowienie organ wskazał na przedłożoną przez inwestora opinię techniczną odnośnie prawidłowości wykonania skarpy, z której wynika że skarpa ta została wykonana bezpiecznie wraz z ogrodzeniem i zabezpieczeniami, w związku z czym nie ma zagrożenia osunięcia się skarpy. Uznając zatem, iż przedmiotowa skarpa nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, podstawowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania, jak też zapewnia poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz pkt 9 ustawy Prawo budowlane) organ stwierdził bezprzedmiotowość niniejszego postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji A. C. wniósł o jej uchylenie, zarzucając nierozpoznanie istoty sprawy i rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. Podniósł, iż pismo, w następstwie którego wszczęte zostało niniejsze postępowanie kwestionowało prawidłowość wykonania skarpy, natomiast organ prowadził postępowanie w sprawie prawidłowości budowy budynku mieszkalnego, co do którego odwołujący się nie wnosi zastrzeżeń. A. C. zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego niezastosowanie się do wskazówek organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia [...] grudnia 2008r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2009r. i jednocześnie orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W motywach organ stwierdził, że inwestorzy realizując inwestycję, której dotyczy sprawa odstąpili od zatwierdzonego projektu budowlanego, a odstępstwo dotyczyło zakresu objętego projektem zagospodarowania działki. Uwzględniając fakt zakończenia przedmiotowych robót budowlanych organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność zastosowania art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nakazujący ocenę zaistniałego stanu faktycznego pod kątem art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż wykonanie kwestionowanej skarpy nie narusza przepisów techniczno-budowlanych ani uzasadnionych interesów osób trzecich - wykonana skarpa jest zinwentaryzowana i uwidoczniona na kopii mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przedłożone orzeczenie techniczne potwierdza prawidłowość wykonania skarpy wraz z zabezpieczeniami. W związku z tym brak podstaw do stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 bądź pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ustosunkowując się do zarzutu odwołującego się odnoszącego się do prowadzenia postępowania jedynie odnośnie prawidłowości budowy budynku mieszkalnego organ wskazał, że kwestia legalności i prawidłowości wykonania skarpy jako elementu ukształtowania terenu związanego z inwestycją polegającą na budowie budynku mieszkalnego była przedmiotem wyjaśnień i oceny w prowadzonym przez organ pierwszoinstancyjny postępowaniu. Z decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zgodził się A. C., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i wnosząc o jej uchylenie, wobec błędu w ustaleniach faktycznych oraz naruszenia prawa. W uzasadnieniu ponowił zarzuty odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej oraz podniósł, iż nieprawidłowym było oparcie się organu na opinii technicznej przedłożonej przez inwestora, nie zaś na sporządzonej przez powołanego przez organ biegłego. Błędne jest także twierdzenie organu, iż wykonanie skarpy nie narusza przepisów techniczno-budowlanych i interesów osób trzecich, skoro skarpa powstała bez pozwolenia na budowę, stanowiąc samowolę budowlaną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z powodów wyłożonych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia sądów administracyjnych określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a. eliminacja skarżonego aktu z obrotu prawnego następuje w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), bądź też w razie stwierdzenia istnienia przyczyn nieważności (pkt 2). Analizując konkretną sprawę Sąd rozstrzyga w jej granicach tzn. nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, jak też powołaną w niej podstawą prawną, na co wskazuje art. 134 P.p.s.a. Badając pod tym kątem skarżoną decyzję Sąd uznał, iż skarga A. C. nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego, dających podstawę do jej usunięcia z obrotu prawnego. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była mianowicie decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009r., która uchyliła decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009r. - umarzającą postępowanie w sprawie prawidłowości budowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 1617/2 w D. obręb [...] – stwierdzając jednocześnie brak podstaw do nałożenia obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Określające tryb naprawczy powołane przepisy mają zastosowanie – na mocy art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 – m. in. do sytuacji, gdy zrealizowane zostały roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa. Tryb z pkt 1 stosuje się w sytuacji, gdy brak jest możliwości naprawy tj. powstała niedająca się usunąć niezgodność z przepisami prawa. Decyzja podjęta na tej podstawie kończy postępowanie. Natomiast tryb z pkt 2 powołanego artykułu zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem; uruchamiany jest więc w sytuacji stwierdzenia przez organ stanu sprzecznego przepisami prawa. Stosując go organ nadzoru budowlanego ma na celu wymuszenie na inwestorze dokonania zmian (przeróbek) koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w przepisach Prawa budowlanego. Niewykonanie takiego obowiązku (obowiązków) skutkuje zastosowaniem art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i wydaniem przewidzianego w nim rozstrzygnięcia (rozbiórka obiektu, doprowadzenie go do stanu poprzedniego). Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie wymagało zatem wyjaśnienia podstawowej dla sprawy kwestii tj. ewentualnej konieczności zastosowania wskazanej wyżej procedury w warunkach niniejszego stanu faktycznego. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo ustaliły, iż wykonany obiekt jest w pełni zgodny z wymogami techniczno-budowlanymi i nie ma żadnych uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że wymaga podjęcia jakichkolwiek czynności dla doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Słusznie też stwierdzono, iż nie zostały naruszone usprawiedliwione interesy osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody były wystarczające do uznania, że budowa wykonana została zgodnie z prawem, a w konsekwencji do rozstrzygnięcia sprawy. Dowody te praktycznie sprowadzały się do orzeczenia technicznego dotyczącego wykonania skarpy na działce nr ewid. 1617/2 w D. sporządzonej przez mgr inż. L. T. – osobę uprawnioną do projektowania i nadzorowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej. Wskazane orzeczenie jest wprawdzie bardzo lakoniczne, jednak z tego tylko powodu brak jest podstaw do odmówienia mu wiarygodności, w sytuacji gdy jego autorem jest osoba posiadająca stosowną wiedzę w zakresie niezbędnym do jego sporządzenia. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego dotyczącego nieodniesienia się przez organy do kwestii prawidłowości wykonania skarpy, której dotyczy sprawa, Sąd stwierdza, iż jest on całkowicie nieuzasadniony. Jak bowiem słusznie stwierdził organ II instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji, kwestia prawidłowości i legalności wykonania skarpy jako elementu ukształtowania terenu związanego z inwestycją - w tym przypadku polegającą na budowie domu mieszkalnego – była przedmiotem rozważań organu I instancji. Odniósł się do niej także organ odwoławczy. Wbrew zarzutom strony skarżącej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował się także do zaleceń organu II instancji zawartych w decyzji z dnia [...] grudnia 2008r. uchylającej poprzednią decyzję pierwszoinstancyjną tj. z dnia [...] marca 2008r. W wytycznych wyznaczających kierunek dalszego postępowania organu I instancji nakazano przede wszystkim wyjaśnienie, czy wykonanie kwestionowanej przez A. C. skarpy narusza przepisy, w tym zasady wiedzy technicznej oraz, czy godzi w zasadę poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, wynikających z określonych norm prawnych. W ponownym postępowaniu (zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2009r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zbadał i wyjaśnił tę kwestię. Ustalił mianowicie – opierając się na orzeczeniu sporządzonym przez osobę posiadającą stosowną wiedzę w wymaganym zakresie – iż skarpa i jej zabezpieczenia dokonane zostały w sposób prawidłowy oraz, że w związku z tym brak zagrożenia osunięcia się. Powyższe (zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi) uzasadniło konkluzję organu, iż usprawiedliwione interesy osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie zostały naruszone. Zauważyć nadto należy, iż zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organy prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada ta zobowiązująca organy do wykazywania inicjatywy w poszukiwaniu niezbędnych w sprawie dowodów, nie może jednak ograniczać uprawnień strony w tym samym zakresie. Oznacza to, iż strona może przedstawić określone twierdzenia i dowody na ich poparcie, zaś organ winien te ostatnie przeprowadzić, jeśli tylko dotyczą one okoliczności o istotnym znaczeniu dla sprawy. Znajduje to uzasadnienie w brzmieniu art. 78 § 1 k.p.a. W tym kontekście nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącego, że błędnym było oparcie się przez organy na dowodzie – orzeczeniu technicznym sporządzonym przez prywatną osobę, nie zaś przez podmiot wyznaczony przez organ. Jak już bowiem zaznaczono, aktywność organu w zakresie właściwego ustalenia stanu faktycznego konkretnej sprawy przejawiać winna się w wykorzystaniu wszelkich dostępnych mu środków dowodowych. Skoro więc strona – inwestor przedłożyła dowód w postaci orzeczenia technicznego, zaś jego treść nie budziła wątpliwości organu, brak było podstaw do przeprowadzania kolejnego dowodu tj. zażądania przedstawienia orzeczenia technicznego od innego podmiotu. Okoliczność, na którą przedmiotowy dowód został dopuszczony została nim bowiem dostatecznie stwierdzona. W tym miejscu Sąd wskazuje, że w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowym było sformułowanie sentencji przez organ pierwszej instancji tj. umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Stwierdzenie bowiem braku podstaw do podjęcia interwencji nadzorczej, a więc w istocie braku przedmiotu postępowania, winno prowadzić właśnie do jego umorzenia. Bezprzedmiotowość polega bowiem m. in. na braku okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. przejawia się w niniejszej sprawie brakiem przedmiotu sprawy. Nie istnieje bowiem stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu w oparciu o przepisy administracyjnego prawa materialnego - ustawy Prawo budowlane. Powyższa uwaga nie może jednak zmienić konkluzji Sądu, iż kwestionowana skargą decyzja organu odwoławczego jest zgodna z prawem, co powoduje z kolei konieczność oddalenia skargi. Sentencja rozstrzygnięcia organu drugiej instancji nie zmieniła bowiem istniejącego stanu rzeczy, a mianowicie braku podstaw do nałożenia na realizatorów inwestycji na działce nr 1617/2 w D. obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 1 bądź pkt 2 Prawa budowlanego. Tym samym nie mogła wpłynąć na treść rozstrzygnięcia Sądu. Reasumując, w ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, że w sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania cytowanych powyżej przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego. Jak już bowiem wyżej stwierdzono, skarpa na działce nr 1617/2 w D. nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, a co z tym związane uzasadnionych interesów osób trzecich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznając zatem, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.