II SA/Rz 833/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R. R. i D. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania robót budowlanych -skargę oddala- Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonanych przez Z.P. robót budowlanych przy utwardzeniu gruntu na działkach nr 395 i nr 396 położonych w miejscowości B. W dniu [...] stycznia 2011 r. Z.P. zgłosił w Starostwie Powiatowym w S. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia o wysokości 2,5 m i utwardzeniu działki budowlanej przy wykorzystaniu tłucznia, chudego betonu i asfaltu na działkach o nr 395 i 396, na podstawie art. 30 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. (Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623), zwanej dalej w skrócie P.b. Starosta Powiatu S. nie zgłosił sprzeciwu do wyżej opisanego zgłoszenia. Z.P. rozpoczął objęte zgłoszeniem roboty budowlane w czerwcu 2011 r. Roboty te polegały na ułożeniu tłucznia o grubości 20 cm, betonu o grubości 10 cm i asfaltu o grubości 5cm, pasem o szerokości około 16 m biegnącym od działki nr 392 oraz około 14 m od strony działki o nr 394 przez działki o nr 395 i 396. Ustalenie, że roboty budowlane wykonano zgodnie ze zgłoszeniem spowodowało umorzenie postępowania z uwagi na brak jego bezprzedmiotowość. W odwołaniu od powyższej decyzji D. i R.R. wnieśli o zmianę decyzji i orzeczenie nakazu rozbiórki drogi dojazdowej wybudowanej bez pozwolenia na budowę lub o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zarzucili niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak jednoznacznego ustalenia, czy obiekt jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a także niewyjaśnienie zakresu wykonanych robót budowlanych i czy roboty te nie wymagały pozwolenia na budowę. Zdaniem odwołujących, utwardzenie z pospółki, tłucznia zagęszczonego klińcem, betonu i asfaltu, odrębne konstrukcyjnie i funkcjonalnie jest utwardzeniem prowadzącym do budowy drogi asfaltowej wymagającej pozwolenia na budowę. Zgłoszenie i brak sprzeciwu organu nie wyłączają ustalenia, że wykonane roboty budowlane są samowolą budowlaną. Zarzucili, że zamierzenie inwestycyjne inwestora wskazane w zgłoszeniu nie jest tożsame z rzeczywistym zakresem wykonanych robót i uznali to za rażącą obrazę przepisów postępowania, która powinna skutkować uchyleniem decyzji, jak również brak zawiadomienia stron o oględzinach przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2012 r. W postępowaniu pominięto zarządcę pasa drogowego przy drodze wojewódzkiej przylegającej do działek nr 395 i 396. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej podał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. Organ przywołał treść art. 28 ust. 1 P.b. w myśl, którego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 – 30 P.b. Rodzaje obiektów i robót budowlanych, których budowa lub wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę, wymieniono na zasadzie wyjątku w art. 29 ust. 1 i 2 P.b. W art. 30 ust. 1 P.b. określono roboty budowlane, które wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Takiemu zgłoszeniu podlega na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowanych, a za takie należy uznać roboty wykonane w przedmiotowej sprawie. Z przeprowadzonego dowodu ze zgłoszenia robót budowanych wynika, że działki nr 395 i nr 396 bezpośrednio graniczą i są własnością Z.P., przy czym na działce nr 396 znajduje się budynek mieszkalny. Organ II instancji w wyniku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej potwierdził ustalenia dokonane przez organ I instancji. W trakcie rozprawy dokonano pomiaru wykonanego utwardzenia i ustalono, że w najwęższym miejscu wynosi ono 12, 04 m, a w najszerszym 16,04 m i jest zgodne z dokonanym zgłoszeniem. Zmierzono różnicę pomiędzy gruntem utwardzonym a gruntem rodzimym. Wierzchnia warstwa utwardzenia wykonana została zgodnie ze zgłoszeniem z masy asfaltowej. Skonfrontowanie dokonanych ustaleń z treścią zgłoszenia doprowadziło do konkluzji, że roboty budowlane inwestora wykonano zgodnie ze zgłoszeniem, dlatego właściwym było umorzenie postępowania. Skargę na powyższą decyzję złożyli D.R., R.R., E.H., W.H., U.R. i E.K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 29 ust. 2 i 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. przez nieuzasadnione przyjęcie, że roboty wykonane na działkach nr 395 i 396, to utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, do wykonania którego wystarczające jest zgłoszenie właściwemu organowi zamiaru wykonania tych robót; - art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, dowolną ocenę fragmentarycznie zebranego materiału dowodowego i brak odniesienia do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania; - art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez pominięcie wyczerpujących ustaleń faktycznych i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji o przedwczesnym umorzeniu postępowania; - obrazę art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. przez pominięcie z kręgu stron postępowania zarządcy drogi wojewódzkiej i pasa drogowego sąsiadujących bezpośrednio z działkami nr 396 i 395 oraz wybudowanym na nich obiektem. W uzasadnieniu powtórzyli argumentację zawartą odwołaniu, zarzucając organowi II instancji, że nie odniósł się do zarzutów odwołania, w szczególności dotyczących przesłanek, na podstawie których zakwalifikowano wykonane roboty budowlane jako utwardzenie terenu, a nie jako budowę drogi dojazdowej do zakładu produkcji palet. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 833/12 Sąd odrzucił skargi E.H., W.H., U.R. i E.K., wobec nieuiszczenia w wyznaczonym terminie wpisu od skargi, o który zostali prawidłowo wezwani przez Sąd. Postanowienie to stało się prawomocne, dlatego do rozpoznania została skarga D.R. i R. R. W piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r., które wpłynęło do Sądu w dniu 7 stycznia 2013 r. skarżący podtrzymali wnioski i zarzuty skargi. Dodatkowo zawarli wniosek o zwrot kosztów postępowania sądowego. Obecny na rozprawie pełnomocnik Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że samowolnie wykonana przez Z.P. w latach 2004 – 2005 droga dojazdowa na działkach 396 i 395 została dobrowolnie rozebrana przez inwestora. Pełnomocnik Z..P. wniósł o oddalenie skargi i potwierdził dobrowolne wykonanie rozbiórki samowolnie wykonanej drogi w latach 2004 – 2005. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. nr 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli z zastosowaniem opisanych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że zakres przedmiotowy aktualnie rozpoznawanej sprawy jest inny niż sprawy zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 624/07. Twierdzenia pełnomocnika organu o wykonaniu przez Z.P. rozbiórki obiektu budowlanego zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej w latach 2004 – 2005 potwierdza znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy dokumentacja zdjęciowa (zdjęcie nr 23 i 24 dołączone przez skarżących do zażalenia na postanowienie PINB w S. dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] 11 karta akt admin. nr 15). Zwrócić należy uwagę, że aktualnie przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy inwestor roboty budowlane wykonał zgodnie z treścią zgłoszenia o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych, a w konsekwencji czy organy prawidłowo umorzyły w całości postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Oceny prawne wyrażone dla konkretnie ustalonego stanu faktycznego i prawnego w odrębnej sprawie administracyjnej, nie mogą być przenoszone i uznawane za wiążące w stosunku do tego samego podmiotu, ale w innej sprawie administracyjnej, ze względu ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny sprawy, który powoduje konieczność zastosowania innej podstawy prawnej, a to potwierdza brak istnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Z tego względu zarzuty skargi, wskazujące na analogie z poprzednio rozpoznawaną sprawą nie mogły zostać uwzględnione. Na straży takim działaniom organów administracji publicznej stoi zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. zgodnie, z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa oznacza: 1. działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej; 2. prawidłowe ustalenia znaczenia normy prawnej; 3. niewadliwe dokonaną subsumpcję; 4. prawidłowe określenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz" wyd. 6 C.H. Beck str. 63). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Z.P. w dniu [...] stycznia 2011 r. dokonał zgłoszenia budowy, wykonania robót budowlanych obejmujących utwardzenie części terenu działki nr 395 i 396 w miejscowości B. oraz budowę ogrodzenia z murkiem ogrodzeniowym od strony drogi wojewódzkiej o wysokości 2,50m relacji S.– B. – S. na ww. działkach. Rozpoczęcie robót budowlanych inwestor zaplanował na [...] luty 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Starosta Powiatu S. nałożył na Z.P. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez dokładne sprecyzowanie zakresu zgłaszanego zamierzenia, przedłożenia: dokładnego opisu zgłaszanych robót budowlanych i budowy z podaniem zakresu i sposobu ich wykonania; szkicu sytuacyjnego (na mapie zasadniczej) uwzględniającego dokładną lokalizację zgłaszanych robót budowlanych; rysunku zgłaszanych robót budowlanych (przekroje pion. utwardzanego teren); czytelne rysunki projektowanego ogrodzenia; uzgodnienie lokalizacji projektowanego ogrodzenia z administratorem drogi w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. W dniu [...] stycznia 2011 r. wpłynęły do organu architektoniczno - budowlanego dokumenty, o które został wezwany inwestor. Organ architektoniczno-budowlany nie zgłosił w ustawowym terminie sprzeciwu. Podczas przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2011 r. kontroli organ I instancji ustalił, że roboty budowlane inwestor rozpoczął w czerwcu 2011 r. natomiast ze zgłoszenia wynika, że roboty można było rozpocząć w dniu [...] lutego 2011 r. Organ I instancji porównał dołączoną do zgłoszenia mapę sytuacyjno - wysokościową ze szkicem sytuacyjnym sporządzonym podczas kontroli i ustalił, że utwardzany teren (jego wymiary i położenie) nie odbiega i nie przekracza wymiarów zawartych w zgłoszeniu. Poczynione przez organ I instancji ustalenia podlegały weryfikacji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lipca 2012 r. w trakcie rozprawy administracyjnej na działkach nr 395 i 396 w B. Organ II instancji w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego potwierdził, że inwestor wykonał roboty budowlane zgodnie ze zgłoszeniem, dlatego brak było podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. zgłoszenia właściwemu organowi wymagają roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzenia od strony dróg ulic placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzenie o wysokości powyżej 2,20 m. Okolicznością bezsporną jest, że zarówno utwardzenie działki budowlanej, jak i budowa ogrodzenia o wysokości 2,50 m zostały objęte zgłoszeniem inwestora z dnia 21 stycznia 2011r. Zarzut skargi polegający na twierdzeniu, że ustalony przez organy stan faktyczny sprawy nie podlega pod regulację zawartą w wyżej powołanych przepisach Prawa budowlanego, Sąd na podstawie lektury akt administracyjnych sprawy, a w szczególności przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego uznał za nieuzasadniony. Tym samym nietrafne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art.7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 k.p.a. Z dołączonej do zgłoszenia mapy z ewidencji gruntów, na którym zaznaczono teren do utwardzenia jak i przebieg ogrodzenia wynika, że działka nr 395 jest działką budowlaną, gdyż zlokalizowany tam jest budynek mieszkalny. Działka ta graniczy z działką nr 396 i tworzą jedną całość ze względu na ich funkcjonalne wykorzystanie dla istniejącego budynku. Organ II instancji sięgając do definicji "działki budowlanej" zawartej w art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) prawidłowo wywiódł, że zamierzenie inwestycyjne może być zlokalizowane na kilku działkach ewidencyjnych, do których inwestor legitymuje się tytułem prawnym. Inwestor w zgłoszeniu podał, że utwardzony plac będzie wykorzystywał do składowania, przechowywania sprzętu i maszyn rolniczych oraz składowania płodów rolnych, zatem dla właściwego korzystania z placu nie budzi wątpliwości fakt połączenia go poprzez bramę wjazdową z drogą wojewódzką, zważywszy na zgłoszony zamiar ogrodzenia działki budowlanej. Prawidłowo też organy orzekające przyjęły, że inwestor dokonał utwardzenia placu, co potwierdza dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach organu II instancji. Sąd nie mógł w tej sytuacji uwzględnić zarzutów o naruszeniu art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. Sąd przypomina, że granice kontroli inwestycji wyznaczył zakres zgłoszenia o przystąpieniu do robót budowlanych, a ten dotyczył utwardzenia placu i wykonania ogrodzenia wraz z bramą wjazdową i jego faktyczna realizacja w terenie. Granice te miały również wpływ na określenie stron postępowania. Zgłoszenie nie dotyczyło wykonania zjazdu na drogę wojewódzką, a Wojewódzki Zarząd Dróg Wojewódzkich Rejon Dróg Wojewódzkich w R. wypowiedział się w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r., że ogrodzenie należy usytuować w obrębie własnej działki nr 395 i 396, a brama ogrodzenia musi otwierać się na posesję inwestora, konstrukcja ogrodzenia nie może ograniczać widoczności przy wyjeździe z działki. Sprawa sączka gazowego znajdującego się w linii zjazdu została rozstrzygnięta w 2004 r. Wyżej wyjaśniono, że przedmiotowe postępowanie nie dotyczy kontroli legalności zjazdu. Organ II instancji stosując rozstrzygnięcie reformatoryjne wynikające z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dokonał uściślenia treści rozstrzygnięcia, co do zakresu umarzanego postępowania. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie przeprowadzonego postępowania prowadzi do wniosku, że organy nadzoru budowlanego prowadziły je zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 75 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynik przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego istotnie upoważniał do zastosowania art. 105 § 1 pkt 1 k.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego w całości. Zamiar określony w zgłoszeniu przez inwestora został rzeczywiście zrealizowany. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada, więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (wyrok NSA 7.06.2011 r. sygn. akt I OSK 1458/10 LEX nr 1082653). Oznacza to, że zarzut skargi o naruszeniu art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. okazał się również nieskuteczny. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako nieuzasadnioną. Wobec oddalenia skargi Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o zwrot kosztów postępowania.