II SA/Rz 834/07

Dnia 6 czerwca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2008 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym wniosku M. K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] września 2007 roku, nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - postanawia - odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W dniu 30 października 2007 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga L. K., M. K., M. K., W. K. oraz I. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2007 roku, nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2008 roku Sąd odrzucił skargę L. K., M. K., W. K. oraz I. N.. W dniu 18 marca 2008 roku skarżąca M. K. wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wywiodła, iż realizacja inwestycji, której ona dotyczy "pozbawia nas ciszy, spokoju, prywatności do końca życia co gwarantuje nam konstytucja, a inwestor czyni przygotowania do rozpoczęcia budowy dla nas bardzo uciążliwej." Celem ustalenia ewentualnych szkód, jakie spowodowałoby wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd, zarządzeniem z dnia 18 kwietnia 2008 roku, zwrócił się do inwestora – Z. B. – o wyjaśnienie, czy inwestycja została już rozpoczęta, jaki jest stan jej zaawansowania, jakie koszty zostały do chwili obecnej poniesione, jaki będzie ewentualny stan zaawansowania inwestycji na dzień 31 lipca 2008 roku i jakie wiązałby się z tym koszty oraz o podanie każdej innej informacji, która wskazywałaby, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji będzie wiązało się z powstaniem szkody. Sąd uwzględnił okres do dnia 31 lipca 2008 roku, to jest do dnia, kiedy prawdopodobnie dojdzie do wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, które zgodnie z art. 61 § 6 P.p.s.a. skutkuje pozbawieniem mocy postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi Z. B. wskazał, iż inwestycja jest w trakcie realizacji, podał jakie prace dotychczas wykonano i jaki był ich koszt, oraz wyjaśnił, jakie konsekwencje będzie miało wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z oświadczeniem jego firma każdego miesiąca ponosi koszty związane z wynajmem pomieszczeń w wysokości 4681, 40 zł oraz koszty dojazdu do pracy w wysokości 300 złotych miesięcznie. Wywiódł również, iż wskutek wstrzymania wykonania decyzji pozwalającej na budowę jego inwestycji, nie będzie ona generować spodziewanych dochodów, w wysokości około 10000 zł. miesięcznie. Uwzględniając powyższe wyjaśnienia inwestora Sąd postanowieniem z dnia 8 maja 2008 roku uzależnił wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji od uiszczenia przez M. K. kaucji w wysokości 30000 złotych w terminie 14 dni od doręczenia niniejszego postanowienia. Sąd jednocześnie pouczył skarżącą, iż w razie bezskutecznego upływu terminu do wniesienia kaucji wyda postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowienie doręczono M. K. w dniu 21 maja 2008 roku. Mimo upływu zakreślonego w nim terminu kaucja nie została wpłacona. M. K. wystosowała natomiast do Sądu pismo, w którym zakwestionowała podane przez inwestora okoliczności stanowiące podstawę faktyczną postanowienia z 8 maja 2008 roku. Podała, że na działce, której dotyczy zaskarżona decyzja działalności gospodarczej nie prowadzi Z. B., który jest na rencie inwalidzkiej, lecz jego syn. Ponadto stwierdziła, że inwestycja w ogóle nie została jeszcze rozpoczęta; nie zniwelowano nawet terenu i nie przeprowadzono żadnych prac związanych z geodezyjnym wyznaczeniem fundamentów. Podane okoliczności, w ocenie M. K., świadczą, iż uzyskanie ewentualnych dochodów z inwestycji nie mogłoby nastąpić wcześniej, jak za 12 miesięcy, stąd uzależnienie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji od uiszczenia kaucji na ich zabezpieczenie jest nietrafne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga do sądu administracyjnego, co do zasady, jest środkiem niesuspensywnym. Oznacza to, iż jej wniesienie nie powoduje automatycznie skutku w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu bądź czynności – art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a. Po przekazaniu sądowi skargi może on na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, iż wyłączną podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest grożąca w wyniku jego wykonania szkoda lub trudne do odwrócenia skutki - art. 61 § 3 P.p.s.a. W stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę ustawodawca przewidział jednak rozwiązanie szczególne. Stosownie do treści art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. Nr 156 poz. 1118, ze zm. dalej jako p.b.) w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez niego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania jej wykonania. Chodzi więc o to, by wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, które w istocie prowadzi do zablokowania prac budowlanych, poprzedzone zostało zabezpieczeniem ewentualnych szkód, jakie w związku z tym faktem może ponieść inwestor. Wysokość kaucji powinna zabezpieczać całą prawdopodobną szkodę, jaką może ponieść inwestor z powodu wstrzymania wykonania decyzji, a zatem zablokowania możliwości realizacji prac budowlanych – zob. H. Knysiak-Molczyk, Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, Samorząd Terytorialny, nr 7-8, s. 137 i 138. Należy przy tym podkreślić, iż uzależnienie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji od uiszczenia kaucji, nie dezawuuje konieczności ustalenia, iż zaistniały również przesłanki, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a – niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków Mając całość przedstawionych powyżej okoliczności na uwadze sąd stwierdził, iż wniosek skarżącej M. K. nie zasługuje na uwzględnienie. Należy bowiem stwierdzić, iż stosownie do art. 35a ust. 1 p.b., już sam fakt nie uiszczenia kaucji nie pozwala na jego pozytywne załatwienie. Podjęta przez M. K. próba podważenia okoliczności podanych przez inwestora, a stanowiących podstawę ustalenia ewentualnych szkód, jakie poniósłby on wskutek wstrzymania wykonania decyzji, zobowiązuje Sąd do oceny wniosku również przez pryzmat przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Zaskarżona decyzja dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Należy zauważyć, nie odnosi się ona do nałożenia określonego obowiązku publicznoprawnego, lecz udzielenia uprawnienia – pozwolenia na dokonanie zabudowy. Realizacja stanu zawartego w treści decyzji nie jest wymagana przez przepis prawa, nie ma konieczności stosowanie środków przymusu, a o tym czy prace budowlane zostaną podjęte decyduje wyłącznie inwestor. Zaskarżenie decyzji do Sądu – jak wcześniej już wskazano – per se nie prowadzi do jej wstrzymania. W razie wydania decyzji nakładającej obowiązki, zobowiązany wraz z żądaniem przeprowadzenia jej sądowej kontroli, może domagać się zwolnienia go z konieczności wykonania tych obowiązków, do czasu zakończenia postępowania sądowego. Konieczność realizacji nałożonych decyzją obowiązków, w razie stwierdzenia jej niezgodności z prawem i wyeliminowania z obrotu prawnego, mogłaby bowiem prowadzić do wyrządzenia po jego stronie określonych szkód. W przypadku decyzji udzielających pozwolenia na budowę sytuacja jest inna. Na podmiocie, który decyzję taką uzyskał nie ciążą żadne obowiązki, a to czy w razie jej zaskarżenia do sądu administracyjnego prace będą kontynuowane, zależy wyłącznie od niego. Tak więc ryzyko kontynuowania prac budowlanych mimo świadomości zaskarżenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę do sądu administracyjnego, spoczywa na inwestorze. Nie ma żadnego aktu, któryby obligowałby go do kontynuowania prac budowlanych. Inwestor musi jednak mieć świadomość, iż w razie uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji stanowiącej umocowanie do prowadzonych prac, będzie on zobligowany do podjęcia działań mających na celu przywrócenie stanu poprzedniego. Całość powyższego prowadzi do wniosku, iż wstrzymanie wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę musi mieć charakter wyjątkowy, uzasadniony okolicznościami wskazującymi, iż jakiekolwiek podjęte przez inwestora działania będą prowadziły do znacznych i właściwie niemożliwych do odwrócenia skutków. W każdej innej sytuacji, kontynuowanie prac budowlanych mimo braku przymusu i świadomości, że w razie uwzględniania skargi konieczne będzie podjęcie działań prowadzących do przywrócenia stanu poprzedniego obciąża inwestora. Na szczególny charakter wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zwrócił uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt II OZ 1026/2005 (publ. wielomodułowy, elektroniczny system informacji prawnej Lex Polonica Maxima CD). W tezie powołanego orzeczenia stwierdzono: "wykonywanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, jest realizacją "prawa zabudowy", określonego w art. 4 Prawa budowlanego, w związku z czym wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę powinno mieć charakter wyjątkowy, kiedy zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 ppsa). Prawo zabudowy, będące fundamentalną zasadą Prawa budowlanego, jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, jest więc po części też realizacją konstytucyjnej zasady ochrony własności, wyrażonej w przepisach art. 21 i 64 Konstytucji RP i jako takie, powinno podlegać szczególnej ochronie." Przekładając powyższe na realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, że M. K. nie przedstawiła żadnych okoliczności, z których wynikałoby, iż niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wiązałoby się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca wręcz sama przyznała, iż inwestycja nie została rozpoczęta, jej zakończenia można oczekiwać najwcześniej za rok, a sądowa kontrola zaskarżonej decyzji zakończy się w granicach dwóch miesięcy. W ocenie Sądu okoliczności te wyłączają przyjęcie, że wystąpiły przesłanki, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Mając całość powyższego na uwadze Sąd, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., art. 35a ust. 1 p.b. w zw. z art. 61 § 5 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.