II SA/Rz 834/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 6 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi S.R. i T.R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakładającej obowiązki wykonania określonych robót budowlanych -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 roku [...], który po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 roku [...] o odmowie zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2006 roku , utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Podstawę prawną decyzji stanowi przepis art. 138 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego 9Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) , zwanej w dalszej części k.p.a. Akta sprawy i uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazują, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie dotyczące rozbudowy i nadbudowy przez T. i S. R. szaletu na działce nr ewid. 1744/2 położonej w N. Inwestorzy uzyskali na wspomniane roboty pozwolenie na budowę z dnia [...] czerwca 2000 roku Nr [...], znak: [...], jednak przy ich wykonywaniu odstąpili od ustaleń i warunków w nim określonych, jak też przewidzianych ustawowo. Zgodnie bowiem z projektem ściana budynku od strony północno – zachodniej powinna być wykonana jako pełna, tj. bez otworów okiennych i drzwiowych. W trakcie budowy na parterze został natomiast wykonany otwór drzwiowy , na piętrze trzy otwory okienne, zaś na poddaszu trzy otwory okienne wypełnione płytami gipsowo – kartonowymi. Nad drzwiami na poziomie parteru zamocowano zadaszenie. Nadto zwiększono podpiwniczenie, wysokość budynku oraz jego usytuowanie. Przedmiotowy budynek został zlokalizowany bezpośrednio przy granicy działki nr 1744/1 od strony szpitala / nie jak przewidywał zatwierdzony projekt zagospodarowania działki przy granicy działki nr 1745, w oddaleniu 0,5 m/. Decyzją z [...] stycznia 2006 roku , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na T. R. i S. R. obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany przy będącym w budowie budynku usługowo – mieszkalnym na działce nr ewid. 1744/2, położonej w N. przy ul. K., wynikające z dotychczas wykonanego zakresu robót budowlanych / pkt. I . pkt.1 / oraz nakazane w pkt. II niniejszej decyzji. Zmiany wskazane w pkt. II decyzji dotyczyły obowiązku wykonania w ścianie budynku od strony szpitala, tj. działki 1744/1 robót budowlanych polegających na zamurowaniu lub wypełnieniu otworów okiennych luksferami , cegłą szklaną lub innym materiałem o podobnych właściwościach ( ppkt 1), likwidacji okapu dachu (ppkt 2) oraz likwidacji rur spustowych (ppkt3 ) – w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2007 roku T. i S. R. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o zmianę decyzji z [...] stycznia 2006 roku w części odnoszącej się do obowiązków wskazanych w jej pkt. II. Wskazano, że w wyniku podziału działki nr 1744/3, do należącej do nich działki nr ewid. 1744/2 przylega działka nr ewid. 1744/6 o powierzchni 0,0094 ha. Z uwagi na szerokość tej ostatniej nieruchomości nie stanowi ona działki budowlanej, w związku z czym § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) nie może mieć w sprawie zastosowania, jako odnoszący się tylko do działek budowlanych. Decyzją z [...] listopada 2007 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego– działając w trybie art. 155 k.p.a. – odmówił zmiany swojej decyzji z [...] stycznia 2006 roku polegającej na wykreśleniu z tego ostatniego rozstrzygnięcia nakazu wykonania obowiązków z jego pkt. II. Argumentując odmowę uwzględnienia wniosku inwestorów podniósł, że zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. dopuszczalna jest m.in. , jeśli jej skutkiem nie będzie naruszenie prawa. W niniejszym przypadku warunek ten nie jest spełniony. Pozostawienie okapu o szerokości 0,3 m , w budynku zlokalizowanym bezpośrednio przy granicy działki było bowiem rażącym naruszeniem zasady dopuszczalnego pomniejszenia odległości. W budynku znajdującym się bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej, okap nie powinien wychodzić poza lico ściany. Organ powołał się na § 12 ust.4, ust.5 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 15 poz. 140 z 1999 roku ), którego regulacje znajdują w sprawie zastosowanie z uwagi na § 330 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku. W ocenie organu, pozostawienie w stanie istniejącym ściany od strony szpitala będzie prawnie dopuszczalne, gdy działka nr 1744/6 stanie się własnością wnioskodawców oraz dokonane zostanie scalenie z działką 1744/2 ( tj zniesiona zostanie granica pomiędzy wskazanymi działkami ). Natomiast fakt, że wnioskodawcy są aktualnie dzierżawcami działki nr 1744/6 na okres do 10 kwietnia 2010 roku z prawem składowania materiałów budowlanych, nie ma dla sprawy merytorycznego znaczenia, a zatem również wpływu na sposób rozstrzygnięcia. Odwołanie od wskazanej decyzji złożyli T. i S. R., wnosząc o jej uchylenie i zmianę decyzji z [...] stycznia 2006 roku poprzez uchylenie pkt.II tej ostatniej decyzji, ewentualnie o usunięcia z obrotu prawnego skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Odwołujący zakwestionowali dokonywanie przez organ w trybie art. 155 k.p.a. oceny sprawy przez pryzmat materialno prawnej podstawy uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzucono, że nie dokonano analizy sprawy w kontekście istnienia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. , tj. nie ustalono, czy w sprawie występują łącznie przesłanki pozytywne , a jednocześnie, czy przepisy szczególne, - tutaj przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane , nie sprzeciwiają się zmianie decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] pażdziernika 2008 roku ([...]) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji . W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w niniejszej sprawie zachodzi okoliczność uniemożliwiająca zmianę decyzji , bowiem zgodnie art. 155 k.p.a. warunkiem koniecznym do zastosowania tego przepisu jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji. W aktach sprawy zalega pismo M. P., w którym wyraża zgodę na zmianę decyzji w imieniu własnym i brata L. P., jednak brak jest stosownego pełnomocnictwa, które upoważniałoby m. P. do wyrażenia takiej zgody imieniem brata. Wyrokiem z dnia 18 marca 2009 roku sygn. akt: II SA/Rz 869/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi T. i S. R. , uchylił wskazaną decyzję organu II instancji z [...] października 2008 roku. Sąd nie podzielił stanowiska tego organu odnośnie nieskuteczności zgody L. P. na zmianę decyzji. Wymóg zgody, o którym mowa w art. 155 k.p.a. nie dotyczy bowiem zgody każdej strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. , lecz tylko tej, która nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej, co wprost wynika z wykładni gramatycznej powołanego przepisu. Sąd zarzucił również organowi zupełny brak oceny w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W następstwie uchylenia rozstrzygnięcia wyrokiem Sądu, w dniu 11 sierpnia 2009 roku, zapadła ponowna decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z [...] listopada 2007 roku. Organ podkreślił, że żądana przez wnioskodawców zmiana decyzji z [...] stycznia 2006 roku przez wykreślenie z niej obowiązków określonych pkt. II jest niemożliwa z uwagi na fakt, że skutkowałoby naruszeniem prawa. Pozostawienie budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki / obecnie nr 1744/6/ z otworami okiennymi i okapem wystającym 0,3 m poza lico ściany stałoby w sprzeczności z § 270 ust.2 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 roku, który to przepis stanowi, że budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć ścianę oddzielenie przeciwpożarowego określoną w § 233 tego aktu wykonawczego oraz pozostałe elementy przeciwdziałające rozprzestrzenianiu się ognia. Słuszne zatem jest stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , że pozostawienie w stanie istniejącym ściany od strony szpitala byłoby prawnie dopuszczalne, gdyby działka nr 1744/6 stała się własnością wnioskodawców i została scalona z działką nr 1744/2. Wprawdzie T. R. i S. R. czynili starania o nabycie własności tej działki, co jednak nie nastąpiło. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie T. i S. R. wnieśli o uchylenie decyzji z [...] sierpnia 2009 roku wraz z poprzedzającą ją decyzją z [...] listopada 2007 roku. Podnieśli zarzut naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz 155 k.p.a. , a także zarzucili ,że organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie ustalił istnienie otworów okiennych w ścianie budynku położonego bezpośrednio przy granicy działki, w sytuacji, gdy stwierdzenie to nie ma żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Przeczy temu treść decyzji organu I instancji, w której wskazano, że obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wypełnienia otworów okiennych został wykonany. W ocenie skarżących , sam okap nie pozbawia ściany walorów oddzielenia przeciwpożarowego, co oznacza brak przeszkód do zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2006 roku. Błędna jest także . zdaniem skarżących , argumentacja organu odnośnie konieczności uzyskania prawa własności działki nr 1744/6 i scalenia jej z działką nr 1744/2, bowiem przepisy prawa budowlanego nie uzależniają wydania jakiejkolwiek decyzji / w tym pozwolenia na budowę / od posiadania przez inwestora tytułu własności do nieruchomości objętej inwestycją. Skarżący zwrócili także uwagę na konieczność rozważenia , czy działka sąsiednia stanowi działkę budowlaną w rozumieniu art. 2 pkt.12 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy działka inwestora razem z tą działką sąsiednią nie tworzą takiej działki budowlanej. Wnosząc o oddalenie skargi, organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiot kontroli w powyższym zakresie stanowi decyzja odmawiająca zmiany decyzji z [...] stycznia 2006 roku wydanej na podstawie przepisu art. 51 ust.1 pkt.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane / Dz. U. Nr 113 poz. 954 z 2005 r. ze zm./. Przepis ten , w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji zobowiązuje właściwy organ, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, do nałożeniu, z określeniem terminu wykonania, obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego , uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy czym przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Decyzja z [...] stycznia 2006 roku nałożyła na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego / w pkt. I /, oraz zobowiązała do wykonania w ścianie budynku od strony działki nr 1744/1 określonych robót budowlanych / w pkt. II/. Termin wykonania obowiązku, określony na 6 miesięcy od dnia ostateczności decyzji zmieniany był, na wniosek skarżących, trzykrotnie , decyzjami : [...] z [...] sierpnia 2006 roku, [...] z [...] grudnia 2006 roku i [...] z [...] czerwca 2007 roku. Ostatnia z wymienionych decyzji ustaliła termin wykonania wymienionych w decyzji z [...] stycznia 2006 roku obowiązków na dzień 8 listopada 2007 roku. Mimo upływu tego terminu , zobowiązani nie wykonali nałożonych na nich obowiązków , w związku z czym, upomnieniem z dnia 29 października 2008 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał T. i S. R. do niezwłocznego ich wykonania. Orzekając w tej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 18 marca 2009 roku sygn. II SA/Rz 896/08 uchylił decyzję organu II instancji w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej z [...] stycznia 2006 roku. Sąd ten stwierdził, że zmiana decyzji z [...] stycznia 2006 roku w trybie przepisu art. 155 k.p.a. mogłaby być możliwa jedynie pod warunkiem spełnienia przesłanek zawartych w tym przepisie. Sąd przytoczył stanowisko organu I instancji , który odmawiając skarżącym zmiany decyzji wskazał na przepis § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 140 ze zm.) regulujący odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami. Wykreślenie pkt.II z decyzji z dnia [...] stycznia 2006 roku spowodowałoby , zdaniem organu I instancji , pozostawienie stanu niezgodnego z przepisami rozporządzenia, zatem zmiana decyzji skutkowałaby naruszeniem prawa. Oceniając decyzję organu odwoławczego , w uzasadnieniu w/w wyroku Sąd stwierdził, że organ ten pominął zupełnie ocenę rozstrzygnięcia organu I instancji , dlatego zobowiązał organ II instancji do rozpatrzenia odwołania skarżących i dokonania oceny merytorycznej postępowania zakończonego decyzją organu I instancji. Rozpatrując obecnie sprawę i oceniając ponowne rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd stwierdził, że organ ten zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku z 18 marca 2009 roku. Sąd podziela stanowisko, że w związku z ustaleniem , że inwestorzy wykonując roboty budowlane odstąpili w sposób istotny od warunków określonych w pozwoleniu budowlanym, nałożony na nich decyzją z [...] stycznia 2006 roku , w trybie art. 50,51 prawa budowlanego obowiązek, związany był z koniecznością doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. Przepisami tymi są warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określone we wskazanym rozporządzeniu z dnia 14 grudnia 1994 roku. § 12 rozporządzenia ustala , w jakiej odległości budynek należy sytuować w stosunku do granic działki. Poza sporem pozostaje, że przedmiotowy budynek nie spełnia tych warunków i jest usytuowany przy granicy działki 7144/6. Przepis art. 155 k.p.a. pozwala na uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy której strona nabyła prawo, przez organ który ją wydał lub organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja z [...] stycznia 2006 roku dotyczy samowolnego wybudowania przez skarżących budynku w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia a wykreślenie z niej obowiązku wykonania określonych robót budowlanych doprowadziłaby do stanu niezgodnego z przepisami ustalającymi warunki techniczne dla budynków. Sąd zauważa, że dołączone przez skarżącą pismo Burmistrza Gminy i Miasta [...] ,sprzed 3 lat / z 19 lutego 2007 roku /, nie wnosi do sprawy nowych okoliczności, a jedynie deklaruje możliwość ustanowienia na rzecz skarżących prawa do dysponowania działką 1744/4 na cele budowlane, pod warunkiem zgody Rady Miejskiej w formie uchwały. Są orzeka w oparciu o akta sprawy i nie może uzależniać swego rozstrzygnięcia od zdarzeń, które nastąpią w przyszłości. Wskazując na powyższe, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organ, którego rozstrzygnięcie oceniał, dlatego, w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a skargę oddalił.