II SA/Rz 834/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk Protokolant Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania nakazanych robót budowlanych -skargę oddala- II SA/Rz 834/19 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi KS reprezentowanego przez matkę ZS jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2019 r., Nr [...], stwierdzającą wykonanie nałożonego obowiązku, wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadził postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w magazynie na wyroby drewniane oraz w budynku gospodarczym (wykorzystywanym w części na stolarnię) zlokalizowanych na działce nr 1586 w [...]. W toku tego postępowania ustalono, że przedmiotowy magazyn na materiały drewniane to obiekt o wymiarach 16,0 x 5,25m, murowany parterowy ze strychem nieużytkowym, zlokalizowany przy granicy z działką nr 1592 (ok. 0,5 m od ogrodzenia), a budynek gospodarczy (wykorzystywany w części na stolarnię), także murowany, ma wymiary 16,20 x 9,95 m, zlokalizowany jest przy granicy z działką nr 1592 (ok. 0,5 m od ogrodzenia) i przy granicy z działką nr 1585. W ścianie od strony południowej wykonane są dwa otwory okienne, a w ścianie od strony północnej pięć. Obiekty te zostały wybudowane, w latach 1938-1950, przez ówczesnych właścicieli działki, przy czym fakt, że obecni właściciele po upływie ok. 70 lat nie dysponują dokumentami związanymi z ich budową, nie może wskazywać, zdaniem organu, że powstały one w wyniku samowoli budowlanej. W okresie późniejszym, na przełomie lat 80/90-tych XX w. w obiektach tych wykonano roboty budowlane, które polegały na wymianie pokrycia dachowego na blachę trapezową, wymianie wewnętrznej instalacji elektrycznej, wymianie starych ścian drewnianych na ściany murowane, wymianie stropu (budynek gospodarczy), wykonano też w ścianie od strony południowej dwa dodatkowe otwory okienne, w których zamontowano okna, a pozostałe okna w ilości 5 sztuk wymieniono na nowe. Ten zakres robót organ I instancji uznał za remont z elementami przebudowy, których wykonanie wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę (art. 2 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229) w zw. z § 44 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MGTiOŚ z dnia 22 lutego 1975 r. w/s nadzoru urbanistycznego), którym inwestorzy się nie legitymowali. Stąd też organ zastosował tryb legalizacyjny na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) – "P.b.". Na poszczególnych etapach stosowania tego trybu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zobowiązał właścicieli działki nr 1586 i przedmiotowych obiektów do przedłożenia w zakreślonym terminie ekspertyzy technicznej określającej jakość wykonanych robót budowlanych, związanych z remontem i przebudową magazyny na wyroby drewniane i budynku gospodarczego (wykorzystywanego w części na stolarnię), sporządzonej przez posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Następnie po jej przedłożeniu, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał [...] doprowadzenie magazynu na wyroby drewniane oraz budynku gospodarczego (wykorzystywanego w części na stolarnię) na działce nr 1586 w [...], do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie robót budowlanych wyszczególnionych w ekspertyzie technicznej, stanowiącej załącznik do decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania ZS, działającej imieniem KS, decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił opisaną wyżej decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku wykonania robót - i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do dnia 31 lipca 2018 r., natomiast w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Prawomocnym wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r. II SA/Rz 438/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę KS, wniesioną na ww. decyzję organu II instancji Sąd uznał ustalenia w zakresie stanu faktycznego, w tym dotyczące okoliczności, daty i zakresu wykonanych robót za prawidłowe, uznał też za prawidłową ich kwalifikację oraz zastosowanie w warunkach rozpoznawanej sprawy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W dalszym toku postępowania pismem z dnia 3 stycznia 2019 r. zobowiązani poinformowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o doprowadzeniu budynku magazynu na wyroby drewniane i budynku gospodarczego, zlokalizowanych na działce nr 1586 w [...] do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie niezbędnych robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że obowiązek nałożony na strony decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] został wykonany. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że w dniu 14 marca 2019 r. przeprowadził oględziny ww. nieruchomości, które potwierdziły, że zakres robót budowlanych nałożonych na strony decyzją z dnia 21 listopada 2017 r. został wykonany. W tym stanie rzeczy organ był zobowiązany do stwierdzenia powyższego faktu w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. ZS, działając imieniem KS, wniosła odwołanie od tej decyzji podnosząc, że sporne budynki zostały zrealizowane z licznymi nieprawidłowościami, zaś w toku postępowania naprawczego organ oparł swoje rozstrzygnięcia w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. Działka nr 1586 jest bowiem za wąska, aby lokalizować zabudowę w jej granicy. Tym bardziej zabudowę zrealizowaną w warunkach samowoli budowlanej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, fakt wykonania robót budowlanych objętych decyzją z dnia 21 listopada 2017 r. nie budzi wątpliwości, a zatem organ I instancji był zobowiązany do wydania decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku wynikającego ze wskazanej wyżej decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie ma bowiem charakteru uznaniowego i organ nadzoru budowlanego nie mógł wydać odmiennego rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania organ podał, że nie miały one, w świetle przytoczonych uwarunkowań, wpływu na sposób rozpatrzenia sprawy, a kwestie, których te zarzuty dotyczyły zostały rozstrzygnięte wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2018 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, ZS działająca imieniem KS wniosła o poddanie kontroli Sądu zaskarżonej decyzji. Nie stawiając tej decyzji konkretnych zarzutów wskazała, że w toku postępowania naprawczego organ I instancji nie uwzględnił faktu budowy domów przez część stron postępowania. Ponadto inwestor spornej stolarni zobowiązał się w przeszłości do dokonania przebudowy jej dachu, z czego się nie wywiązał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.- dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje również art. 153 P.p.s.a., w myśl którego, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dokonując taki określonej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie zawiera wad ani uchybień, które w myśl przytoczonych wyżej regulacji obligowałyby Sąd do jej uchylenia, a zatem skarga podlega oddaleniu. Decyzja ta stanowi zakończenie procesu legalizacyjnego, którego wdrożenie było już przedmiotem kontroli sądowej za sprawą zaskarżenia decyzji nakładającej na właścicieli działki 1586 w [...] obowiązku wykonania robót budowlanych wyszczególnionych w ekspertyzie technicznej, która była załącznikiem do decyzji. Wówczas to Sąd w wyroku II SA/Rz 438/18 z dnia 27 czerwca 2018 r. wypowiedział się co do legalności decyzji oraz zastosowania samego trybu legalizacji z art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane i uznał ten tryb za prawidłowy. Z mocy art. 153 P.p.s.a. zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd wydający wyrok w niniejszej sprawie są związani tamtym orzeczeniem o sygn. II SA/Rz 438/18. Zaznaczyć należy, że związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 13.07.2016 r., I FSK 2075/14, wszystkie powoływane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę w omawianym zakresie, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania (wyrok WSA w Krakowie z dnia 13.11.2015 r., II SA/Kr 1321/15 i powołany w nim wyrok NSA z dnia 15.02.2007 r., II FSK 274/06). Argumentacja strony skarżącej co do wadliwości ustaleń organów w odniesieniu do okoliczności i zakresu robót wykonanych pierwotnie w obiektach będących przedmiotem postępowania nie mogła zatem odnieść zamierzonego rezultatu, bowiem w świetle wyroku II SA/Rz 438/18 i treści art. 153 P.p.s.a. kwestie te nie podlegają już ocenie Sądu na obecnym etapie postępowania. Ocenie takiej podlega natomiast przeprowadzone postępowanie i rozstrzygnięcia wydane już po wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2018 r. W tym kontekście nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że obowiązki nałożone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. na właścicieli działki nr 1586 zostały wykonane, co potwierdzają oględziny przeprowadzone na tej nieruchomości 14.03.2019 r. W tej sytuacji dalsze działania organów nadzoru budowanego zdeterminowane były treścią art. 51 ust. 3 P.b. Przepis ten przewiduje, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Skoro nałożone obowiązki zostały wykonane - mogło zapaść jedynie rozstrzygnięcie stwierdzające ich wykonanie, oparte na art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Z tych przyczyn brak było podstaw do uwzględnienia skargi, stąd też Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.