II SA/Rz 835/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Maria Piórkowska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] o pozbawieniu A. H. uprawnień kombatanckich. Jako podstawę prawną organ powołał art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej k.p.a.). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] kwietnia 2000 r., A. H. został pozbawiony uprawnień kombatanckich. W maju 2011 r. M. H. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie uprawnień wdowy po kombatancie. Po jego rozpoznaniu decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 2011 r., Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił przyznania M. H. uprawnień wdowy po kombatancie. Decyzja z dnia [...] września 2011 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 42/12 oddalił skargę. Wcześniej bo w dniu 31 sierpnia 2011 r. M. H. złożyła do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniosek o stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] kwietnia 2000 r., którą pozbawiono A. H. uprawnień kombatanckich. Zarzuciła rażące naruszenie art. 25 ust. 2 pkt 2 zd. ostatnie ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002r. Nr 42, poz. 371 ze zm. – zwana dalej "ustawą"). Po jego rozpoznaniu Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], którą pozbawiono A. H. uprawnień kombatanckich. Powołując się na przepisy dotyczące trybu stwierdzenia nieważności, a zawarte w k.p.a., organ podał, że w tym postępowaniu organ orzekający bada jedynie czy występują przesłanki uzasadniające stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nie prowadzi natomiast postępowania dowodowego w przedmiocie weryfikacji (przyznania) uprawnień kombatanckich. W ocenie organu zarzuty strony dotyczące rażącego naruszenia prawa są bezzasadne. Organ prawidłowo przeprowadził postępowanie weryfikacyjne w sprawie A. H. i dokładnie wyjaśnił stan faktyczny. Końcowo organ zaznaczył, że A. H. ubiegając się o przyznanie uprawnień kombatanckich wyraźnie wskazał, że we wrześniu 1945 r. wstąpił jako ochotnik do Wojska Polskiego. Nie zakwestionował również decyzji pozbawiającej go uprawnień kombatanckich. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. H. - reprezentowana przez pełnomocnika L. H. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. Odwołująca wniosła o zwrócenie się do Wojskowej Komendy Uzupełnień w S. celem uzyskania karty ewidencyjnej A. H. na okoliczność, że w okresie przewidzianym w art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy pełnił służbę w Wojsku Polskim jako żołnierz z poboru. Zawnioskowała o dopuszczenie dowodu z zaświadczenia wydanego przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień w S. nr [...] z dnia 26 sierpnia 2011 r. Zarzuciła rażące naruszenie art. 6 k.p.a., art. 25 ust. 2 pkt 2 zd. ostatnie ustawy, art. 75 § 1 i § 2, art. 76 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przesłanek uprawniających do wydania decyzji pozbawiającej kombatanta uprawnień. Zarzuciła wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną odmawiającą stwierdzenie nieważności decyzji pozbawiającej uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu organ orzekający podał, że strona nie wykazała, jakichkolwiek nowych okoliczności faktycznych czy prawnych uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Wskazując na art. 16 k.p.a. (wyrażający zasadę trwałości decyzji ostatecznych) organ wyjaśnił, że jednym ze sposobów wzruszenia decyzji jest tryb określony w art. 156 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje w przypadku zaistnienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w pkt 1-7 tego przepisu. W tym postępowaniu organ bada jedynie czy te przesłanki wystąpiły, nie prowadzi natomiast postępowania dowodowego. W ocenie organu, w okolicznościach sprawy nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, w szczególności przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazano jednocześnie, że WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 28 marca 2012 r. uznał, że dokumenty przywoływane przez stronę (zaświadczenia WKU z 1988 r. oraz pismo WKU z 2011 r.) nie stoją w sprzeczności z ustaleniami jakich dokonał organ w trakcie postępowania. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. H. – zastępowana przez rad. pr. J. O. i wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 25 ust. 2 okt 3 ustawy poprzez wydanie decyzji z pominięciem zgromadzenia potrzebnych dowodów (wskazywanych przez stronę z akt WKU), niezgromadzenia i rozpoznania dowodu na niewłaściwe zastosowanie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy. Zarzuciła "nierozpoznanie twierdzeń i dowodów strony na zastosowanie w decyzji wnioskowanej do stwierdzenia nieważności dowodów sprzecznych z prawem i rzeczywistym stanem okoliczności faktycznych poboru prawnie ustalonych przez właściwe władze państwowe (WKU)", tym samym wydanie zaskarżonej decyzji bez należytego rozpoznania sprawy i nienależyte jej uzasadnienie (art. 107 § 3 k.p.a.). W obszernym uzasadnieniu podkreślono, że A. H. pełnił służbę wojskową w Wojsku Polskim jako żołnierz z poboru. Zdaniem skarżącej gdyby nie wyżej wskazane naruszenia organ zapewne stwierdziłby nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2000 r. Już samo istnienie akt WKU oraz zalegający w aktach sprawy dowód, że A. H. był żołnierzem z poboru są niezbitym dowodem, że w postępowaniu o pozbawienie go uprawnień doszło do rażącego naruszenia prawa. Sięgnięcie po akta WKU w celu ustalenia czy rzeczywiście zawierają dowód służby A. H. miało służyć nie merytorycznemu rozpoznaniu sprawy lecz ustaleniu czy naruszenie prawa w postaci pominięcia tych akt mogło mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia o pozbawieniu A. H. uprawnień. Jeśli fakt "poboru" nie został należycie ustalony, a uprawnień pozbawiono, to art. 25 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy został zastosowany z rażącym jego naruszeniem. Niedopuszczenie "danych z WKU" i ze znajdujących się tam dokumentów stanowiło rażące naruszenie art. 75 § 1 i § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./, sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270/, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie podnieść należy, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] kwietnia 2000 r. Nr [...] w przedmiocie pozbawienia A. H. uprawnień kombatanckich przyznanych przez ZBoWiD w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 1988 r. z tytułu utrwalania władzy ludowej. Skarżąca domagając się stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji przywołała przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyrażający się rażącym naruszeniem art. 25 ust.1, ust.2 pkt 2 w zw. z art. 25 ust 4 i ust 5 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego poprzez naruszenie zasad postępowania określonych art. 6, 7, 8, 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. W tym miejscu podnieść należy, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową, stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętej ciężkimi wadami materialnoprawnymi tj. wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym /tak wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r. IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35, wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r. I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s.43/. W judykaturze ugruntowany jest pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i nie chodzi tu o błędy wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny /tak wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r. sygn. akt III ARN 22/95, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1988 r. II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r. V SA 86//92, ONSA 1993/1/23/. Przy ocenie cech rażącego naruszenia prawa, jak to słusznie podniósł orzekający w sprawie organ, należy mieć przede wszystkim na uwadze jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadę trwałości decyzji administracyjnej określonej art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania /tak J. Borkowski B Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz C.H.Beck Warszawa 1996 s. 699/. Stąd "rażące naruszenie prawa" stanowiąc kwalifikowaną postać "naruszenia prawa" nie może obejmować zwykłego naruszenia prawa materialnego czy też postępowania nawet, jeżeli naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy - w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Mając na względzie powyższe uwagi podnieść należy, że orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Weryfikacyjnej w K. z dnia [...] sierpnia 1988 r. przyznane zostały A. H. uprawnienia kombatanckie z tytułu utrwalania władzy ludowej /LWP/. Pismem z dnia 23 lutego 2000 r. organ powiadomił A. H. o wszczęciu postępowania weryfikacyjnego oraz o przysługujących mu w tym postępowaniu uprawnieniach. Ze złożonego przez A. H. stanowiska w dniu 14 marca 2000 r. wynika, że nie kwestionuje ustaleń dokonanych przez organ a jedynie przedstawia przebieg służby wojskowej podnosząc, że zarówno jego służba wojskowa jak i szkolenie weterynaryjne nie miało nic wspólnego z utrwalaniem władzy ludowej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, wydaną na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego IDz.U. z 1997 r. nr 142, poz. 950 ze zm./ orzekł o pozbawieniu A. H. uprawnień kombatanckich przyznanych przez ZBoWiD w K. z dnia [...] sierpnia 1988 r. z tytułu utrwalania władzy ludowej łącznie 1 miesiąc /zaświadczenie ZBoWiD nr [...]/. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że A. H. otrzymał uprawnienia kombatanckie jedynie z tytułu utrwalania władzy ludowej, a w myśl art. 25 ust. 2 pkt. 2 przywołanej wyżej ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. ten tytuł nie stanowi podstawy prawnej do ich zachowania. Nadto organ wskazał, że w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego nie jest zobligowany do ustalania przesłanek uzasadniających nabycie uprawnień kombatanckich z innych tytułów wskazanych przepisami tej ustawy. Od decyzji pozbawiającej uprawnień kombatanckich A. H. nie składał wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pomimo że został o takiej możliwości pouczony. W tym stanie sprawy, w ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] kwietnia 2000 r. a więc zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności nie można zarzucić naruszenia prawa, a tylko ta ostatnia okoliczność może spowodować uwzględnienie przez Sąd skargi. Wskazać bowiem należy, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, wbrew żądaniom skarżącej, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności. Stan prawny, który jest przedmiotem badania w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji to stan prawny będący podstawą wydania decyzji w postępowaniu zwykłym, a więc niezasadne są zarzuty nieprzeprowadzenia przez orzekający organ prawidłowego i wyczerpującego postępowania dowodowego, w tym dopuszczenia dowodów wskazanych przez skarżącą. Skoro zatem stan prawny i faktyczny sprawy, zebrany materiał dowodowy, w tym również niekwestionowane przez A. H., a wręcz oczywiste jego stwierdzenie, że służbę w Wojsku Polskim odbywał ochotniczo - prawidłowo, orzekający w sprawie organ wydał decyzję w dniu [...] kwietnia 2000 r. pozbawiającą uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Przepis art. 25 ust. 2 pkt. 2 w/w ustawy, stanowiący podstawę prawną decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca , w brzmieniu obowiązującym w tamtym okresie stanowił, że pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały je wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" lub z innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust.2, w art. 2 oraz w art. 4 .Uprawnienia te zachowują jednak osoby, które uczestniczyły w Wojnie Domowej w Hiszpanii w latach 1936-1939 lub które uprawnienia te uzyskały z tytułów określonych w ustawie oraz żołnierze z poboru, którzy pełnili służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r. Oczywistość tego przepisu oraz jego zastosowanie przez organ w decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca w żaden sposób nie wskazuje na rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. , a więc skarga nie może zostać uwzględniona. Marginesowo należy zauważyć, że na kanwie regulacji zawartej w art. 25 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. wielokrotnie i jednoznacznie wypowiadał się Sąd Najwyższy , między innymi w wyrokach z dnia 20 lutego 2002 r. IIl RN 215/00, 14 marca 2002 r. III RN 166/01, z 14 marca 2002 r. III RN 107/01, III RN 30/01, III RN 6/01, jak również Europejska Komisja Praw Człowieka - decyzją z dnia 16 kwietnia 1998 r. nr 28356/95 przyjmując, że prawodawstwo to /ustawa z dnia 24 stycznia 1991 r./ oparte jest na założeniu, że członkowie służb, których zadaniem było zwalczanie politycznych i zbrojnych organizacji walczących o niepodległość Polski w latach 40-tych i 50-tych, nie zasługują na przywileje, które zostały im przyznane przez ustawę o kombatantach z 1982 r., a więc Komisja uznała, że takie założenie w polityce publicznej, nawet jeśli działanie ustaw zeń wynikających prowadzi do obniżenia świadczeń z ubezpieczenia społecznego, nie narusza praw materialnych wypływających z systemu ubezpieczeń społecznych w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Z przyczyn wyżej naprowadzonych skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. z 2012 r. poz. 270/ skargę, jako niezasadną - oddalił.