II SA/Rz 836/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- II SA/Rz 836/11 U Z A S A D N I E N I E Skarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK) po rozpoznaniu odwołania M. Z. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009r. znak: [...] w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi K., gm. [...], uchylił ją w całości oraz umorzył postępowanie w sprawie wydzielenia z ewidencji gruntów z jednostki rejestrowej G. wsi K. gm. [...], obejmującej działki nr 1313 o pow. 0,07 ha i nr 1316/4 o pow. 0,0089 ha – nieruchomości gruntowej działki nr 1316/4 o pow. 0,0089 ha i utworzenia dla niej oddzielnej jednostki rejestrowej, umorzył postępowanie w sprawie wpisania do ewidencji gruntów, oprócz ujawnionego już właściciela – wnioskodawcy, J. K., s. J. i S. jako posiadacza samoistnego i władającego nieruchomością gruntową działką nr 1313 o pow. 0,07 ha położoną we wsi K. gm. [...], jak też umorzył postępowanie w sprawie wpisania do ewidencji gruntów, oprócz ujawnionego już właściciela – wnioskodawcy, J. S., s. E. i A., jako władającego działką nr 1316/4 o pow. 0,0089 ha położoną we wsi K. gm. [...]. W podstawie prawnej wskazano art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej następnie k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.). Rozstrzygnięcia te zapadły w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 29.12.2006r. M. Z. zwrócił się do Starosty [...] o wydzielenie z ewidencji gruntów z jednostki rejestrowej G. działki nr 1316/4 i utworzenie dla niej oddzielnej jednostki rejestrowej, o wpisanie do tej ewidencji oprócz niego jako ujawnionego już właściciela także J. K. jako władającego działką nr 1313 oraz J. S. jako władającego działką nr 1316/4. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. Starosta [...] odmówił wprowadzenia zmian podmiotowych w operacie ewidencji gruntów wsi K. gmina [...] w odniesieniu do działek nr 1313 i 1316/4. M. Z. pismem z 9.02.2007r. wniósł o uzupełnienie powyższej decyzji w zakresie rozstrzygnięcia o żądaniu wydzielenia dla działki nr 1316/4 nowej jednostki rejestrowej. Decyzją z dnia [...] lutego 2007r. znak: [...] WINGiK utrzymał w mocy wskazane rozstrzygniecie, jednakże decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 października 2007r. sygn. II SA/Rz 291/07, który zwrócił uwagę na konieczność umorzenia postępowania odwoławczego i przekazania organowi pierwszej instancji akt sprawy celem rozpatrzenia wniosku strony o uzupełnienie decyzji. W następstwie powyższego decyzją z dnia [...] lutego 2008r. znak: [...] WINGiK umorzył postępowanie odwoławcze, zaś Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2008r. umorzył postępowanie o uzupełnienie treści swojej decyzji z dnia [...] stycznia 2007r. odnośnie wydzielenia z jednostki rejestrowej G. obrębu K. działki nr 1316/4 o pow. 0,0089 ha oraz utworzenia dla niej oddzielnej jednostki rejestrowej i wpisania w niej oprócz właściciela M. Z. – J. S. jako władającego. Rozstrzygnięcie to uchylił w całości WINGiK decyzją z dnia [...] maja 2008r. znak: [...], a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kolejno wydaną w sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. Starosta [...] uzupełnił własną decyzję z dnia [...].01.2007r. w ten sposób, że dotychczasową jej treść oznaczył jako punkt I oraz dodał punkt II o odmowie wydzielenia z ewidencji gruntów, z jednostki rejestrowej G. obrębu wsi K. jednostki rejestrowej K. nieruchomości gruntowej działki nr 1316/4 i utworzenia dla niej odrębnej jednostki rejestrowej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. WINGiK utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2007r. uzupełnioną decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 15 stycznia 2009r. sygn. II SA/Rz 677/08 uchylił jednak te rozstrzygnięcia tzn. z dnia [...] sierpnia 2008r. oraz z dnia [...] stycznia 2007r. (uzupełnione decyzją z dnia [...] czerwca 2008r.), wskazując na potrzebę załatwienia co do meritum wniosku strony (w razie jego podtrzymywania) o utworzenie dla działki nr 1316/4 odrębnej jednostki rejestrowej. Starosta wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2009r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmian podmiotowych w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi K. gmina [...] w odniesieniu do działek nr 1313 i 1316/4. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożył M. Z., kwestionując jednocześnie pismo Starosty [...] z dnia 18 sierpnia 2009r. informujące o braku podstaw do wydania decyzji uzupełniającej w zakresie wydzielenia z jednostki rejestrowej G. działki nr 1316/4 i utworzenia dla niej nowej jednostki rejestrowej. Składający odwołanie wyraził pogląd, iż zmiana z dnia [...].07.2009r. danych w ewidencji gruntów dokonana pod numerem [...] o utworzeniu dla działki nr 1316/4 nowej jednostki rejestrowej G. powinna zostać dokonana w formie decyzji, a zatem kwalifikowanego aktu administracyjnego. Po rozpatrzeniu tegoż odwołania WINGiK decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009r. i orzekł merytorycznie w sposób wskazany na wstępie. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę na postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia 25.06.2007r. ([...]), z którego wynika, że J. K. nabył w drodze zasiedzenia prawo własności nieruchomości składającej się z działki nr 1313 w miejsce M. Z. Wobec powyższego, Starosta [...] z urzędu uwidocznił tę zmianę w ewidencji gruntów i budynków wsi K. przenosząc wymienioną działkę do nowej jednostki rejestrowej [...] i wpisując jako jej właściciela J. K. Organ wskazał także na pismo M. Z. z dnia 19.02.2008r., w którym cofnął on wniosek o ujawnienie J. S. w ewidencji gruntów wsi K. jako władającego działką nr 1316/4. Biorąc powyższe pod uwagę WINGiK uznał za konieczne umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym powyższych części wniosku strony, który zainicjował postępowanie. WINGiK podniósł także, iż z uwagi na fakt, że działki nr 1316/4 i 2216/3, które pozostały w jednostce rejestrowej G. posiadają oddzielne księgi wieczyste i w pojęciu wieczystoksięgowym stanowią oddzielne nieruchomości, zmianą z dnia 6.07.2009r. nr [...] Starosta [...] rozdzielił je przenosząc działkę nr 1316/4 do nowej jednostki rejestrowej G., o czym zawiadomił wnioskodawcę pismem z dnia 7.07.2009r. Organ drugiej instancji podkreślił, że zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454) ewidencja obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali i dane dotyczące właścicieli nieruchomości. Przeniesienie zatem działki do nowej jednostki rejestrowej bez zmiany jej numeru, powierzchni czy właściciela nie stanowi zmiany danych ewidencyjnych w rozumieniu wskazanego przepisu. Jest to bowiem jedynie czynność administracyjno-techniczna, o czym poinformowano wnioskodawcę w piśmie z dnia 18 sierpnia 2009r., które należy uznać za uzupełnienie decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2009r. Decyzję WINGiK z dnia [...].06.2011r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. Z. wnosząc alternatywnie albo o stwierdzenie jej nieważności w całości bądź w części albo jej całkowite bądź częściowe uchylenie. Zarzuty skargi sprowadzają się do zakwestionowania formy, którą Starosta [...] wprowadził zmiany w ewidencji gruntów wsi K. Zdaniem składającego skargę, winno to nastąpić poprzez wydanie decyzji. Skarżący podważył przyjęcie przez organ odwoławczy, iż pismo Starosty [...] z daty 18.08.2009r. stanowi uzupełnienie decyzji tego organu z dnia [...].07.2009r. Gdyby bowiem tak było wówczas WINGiK uchyliłby nie tylko tę ostatnią decyzję, ale także decyzję uzupełniającą z dnia [...].08.2009r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z argumentacją jak w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga M. Z. nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja będąca przedmiotem skargi zapadła w stanie faktycznym ustalonym w sposób określony przepisami prawa. Ten stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Dla kontroli skarżonej decyzji istotne są następujące ustalenia. Wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 667/08 uchylono decyzję WINGiK z dnia [...] sierpnia 2008 r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., [...] uzupełnioną decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2008 r., [...]. Uchylając decyzję Sąd stwierdził, że organy geodezyjne powinny ustalić, czy skarżący podtrzymuje swój wniosek wszczynający postępowanie z dnia 29.12.2006 r. W ramach prowadzonego postępowania organy ostatecznie ustaliły, że M. Z. podtrzymuje żądania wniosku z 29.12.2006 r. z jego zmianą z dnia 29 lutego 2008 r., co oznacza, że wnioskodawca cofa wniosek w zakresie wykazania w ewidencji gruntów J. S. oraz J. K. Równocześnie wnioskodawca wskazał, że nie cofa wniosku o wydzielenie z jednostki rejestrowej G. obejmującej działki nr 1316/4 i nr 2216/3, działki nr 1316/4 i utworzenie dla niej nowej jednostki rejestrowej. W takim stanie faktycznym Starosta Powiatu [...], decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., [...] umorzył postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. W tym samym dniu Starosta Powiatu [...] wystosował pismo do skarżącego, w którym poinformował stronę o dokonaniu w ewidencji zmiany nr [...] polegającej na utworzeniu dla działki nr 1316/4 nowej jednostki rejestrowej G. W dniu 29 lipca 2009 r. M. Z. wystąpił do Starosty Powiatu [...] z wnioskiem o uzupełnienie decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. w części dotyczącej rozstrzygnięcia domagając się zawarcia w sentencji decyzji zmiany dokonanej w trybie czynności materialno-technicznej oznaczonej nr [...]. Od decyzji Starosty Powiatu [...] skarżący wniósł odwołanie, które WINGiK rozpoznał decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., [...] utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Decyzja WINGiK była przedmiotem postępowania nadzorczego. Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] marca 2011 r. stwierdził nieważność decyzji WINGiK z dnia [...] listopada 2009 r. Po tym orzeczeniu WINGiK rozpoznał ponownie odwołanie M. Z. od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2009 r. umarzającej postępowanie ewidencyjne. W wyniku rozpoznania tego środka zapadła decyzja odwoławcza z dnia [...] czerwca 2011 r., [...]. Ta decyzja jest przedmiotem skargi do sądu, zatem to rozstrzygnięcie wyznacza zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd nie dopatruje się naruszeń prawa, które dawałyby podstawę do uwzględnienia skargi. W istocie spór między stronami sprowadza się do kwestii formy, w jakiej powinna być dokonana zmiana w ewidencji gruntów polegająca na utworzeniu dla działki 1316/4 jednostki rejestrowej G. Organ twierdzi, że taka zmiana jest dokonywana w drodze działań technicznych, odpowiedniego wpisu, a więc ma charakter czynności materialno-technicznej. Skarżący uważa, że taka zmiana ma mieć formę rozstrzygnięcia decyzyjnego, a to wymaga uzupełnienia treści decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. o rozstrzygnięcie w tym zakresie. Zatem spór między stronami sprowadza się do oceny prawnej zmiany nr [...] z dnia 6 lipca 2009 r., zmiany która jest zgodna z żądaniem skarżącego. W ocenie Sądu tak zakreślony spór należy rozstrzygnąć na rzecz stanowiska przyjętego przez organy geodezyjne. Postępowanie administracyjne podlega umorzeniu, jeżeli staje się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość pojawia się m.in. wtedy, gdy strona cofa wniosek. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący cofnął wniosek co do zmian mających zmierzać do wpisania w ewidencji J. K. (działka nr 1313) oraz J. S. (działka nr 1316/4). Co do wydzielenia nowej jednostki rejestrowej G. dla działki 1316/4 postępowanie należało umorzyć, gdyż taka jednostka została utworzona przed wydaniem decyzji, zatem żądanie skarżącego zostało zrealizowane, a to oznacza, że postępowanie w tym zakresie również stało się bezprzedmiotowe. Co więcej Sąd stoi na stanowisku, że gdyby nawet taka jednostka nie została wcześniej utworzona, to postępowanie takie należałoby umorzyć, gdyż ta materia nie może być załatwiona w drodze decyzji, a to jest powód do umorzenia postępowania. Sąd przyjmuje, podobnie jak organy, że postępowanie ewidencyjne to przede wszystkim zbiór określonych działań, czynności materialno-technicznych, których organy dokonują zgodnie z wymaganiami prawa. Wydanie decyzji w tym zakresie może mieć miejsce tylko w niektórych sytuacjach, wyraźnie wskazanych w przepisach prawa. Takim przypadkiem nie jest utworzenie oddzielnej jednostki rejestrowej dla działki. Z tego powodu decyzja Starosty Powiatu [...] nie mogła zawierać takiego rozstrzygnięcia, a żądania skarżącego w tym zakresie nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Inna rzecz, że skarżona decyzja nie jest wolna od wad, ale w ocenie Sądu istniejące uchybienia nie dają podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. WINGiK uchylił decyzje pierwszoinstancyjną i orzekł co do istoty. W podstawie wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zatem powinien w uzasadnieniu wskazać, jakie wady zawierała decyzja pierwszoinstancyjna. Tego jednak uzasadnienie decyzji nie zawiera. Sąd zdaje sobie sprawę, że sposób orzekania w tej decyzji był pochodną decyzji Głównego Geodety Kraju stwierdzającej nieważność rozstrzygnięcia wcześniejszego. W ocenie Sądu tamto orzeczenie, wskazujące na konieczność orzekania o całości wniosku jest nietrafne, choć oczywiście nie jest ono przedmiotem kontroli w toczącym się postępowaniu. Mimo wskazanej wady skarżonej decyzji przyjąć trzeba, że wada ta nie ma wpływu na wynik sprawy. Sąd zaznacza, że przedmiotem kontroli jest decyzja WINGiK z dnia [...].06.2011 r., a nie rozstrzygnięcia z nią związane, choćby w zakresie wniosku sformułowanego przez skarżącego w odwołaniu opartego na podstawie art. 111 k.p.a. Uzupełnienie decyzji jest odrębnym postępowaniem. Jeżeli skarżący uznaje, że ten wniosek nie jest załatwiony to może podejmować prawem przewidziane środki w stosunku do złożonego żądania. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak na wstępie.