II SA/Rz 836/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2024 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu G. S. od decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 czerwca 2024 r. nr OA.7721.21.2.2024 w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego do stanu poprzedniego oddala sprzeciw. Decyzją z 11 czerwca 2024 r. nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) w Rzeszowie, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpoznaniu odrębnych odwołań S. S. oraz G. S. (dalej także: "Skarżący") uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] z 6 marca 2024 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji. Z uzasadnienia decyzji Organu odwoławczego oraz z akt sprawy wynika, że PINB prowadził postępowanie administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym. W toku tego postępowania Organ I instancji ustalił, że przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [....] z [...] lipca 1995 r. nr AP-III-735 1/79/95. Projekt techniczny jego budowy nie zawierał projektu wewnętrznej instalacji gazowej, jednak w opisie technicznym zawarta została informacja: "Centralne ogrzewanie własne (piec gazowy na gaz) lub na prąd elektryczny". Pozwolenie na budowę wewnętrznej instalacji gazu w ww. budynku zostało udzielone odrębną decyzją Prezydenta Miasta [...] z 10 stycznia 1997 r. Do dnia 16 marca 2011 r. tj. do dnia zdemontowania gazomierza budynek był ogrzewany gazem, a od ponad 10 lat źródłem ogrzewania jest piec na paliwo stałe. Decyzją z 26 kwietnia 2022 r. PINB umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne podając, że zmiana źródła ciepła do ogrzewania jaka miała miejsce w marcu 2011 r. nie stanowiła istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Tym samym, Organ I instancji stwierdził brak przesłanek do zastosowania normy prawnej wynikającej z art. 50, 51 oraz art. 66 ustawy Prawo budowlane i dalszego prowadzenia postępowania. PWINB, decyzją z 11 lipca 2022 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ podkreślił, że PINB wszczynając i prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym, powinien wskazać wszystkie zmiany jakie zostały wprowadzone w toku realizacji obiektu i wyjaśnić czy są to zmiany istotne czy nieistotne w rozumieniu art. 36a P.b. Natomiast Organ ten ograniczył się wyłącznie do kwestii zmiany projektowanego źródła ciepła z paliwa gazowego na źródło opalane paliwem stałym. Po dokonaniu ustaleń w przedmiocie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego PINB, decyzją z 19 decyzją 2023 r. ponownie umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym. Stwierdził, że wprowadzone w trakcie realizacji budynku mieszkalnego zmiany nie stanowią istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu technicznego i udzielonego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a P.b., konsekwencją czego było następnie stwierdzenie braku przesłanek do zastosowania żart. 50, 51 oraz art. 66 P.b. i dalszego prowadzenia postępowania. PWINB, decyzją z 31 maja 2023 r. uchylił decyzję Organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, że samo zakwalifikowanie wprowadzonych w trakcie budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego zmian od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę w świetle art. 36a ust. 5 P.b. jako nieistotne nie uprawniało do stwierdzenia braku podstaw do zastosowania normy prawnej wynikającej z art.50-51 P.b. i umorzenia przedmiotowego postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ odwoławczy wskazał, że w zaistniałej sytuacji należało sprawdzić czy roboty budowlane stanowiące zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę nie zrealizowano w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.). PWINB zwrócił uwagę, że zmiany wobec zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę obejmowały m. in. zmianę wykorzystania pomieszczenia gospodarczego z przeznaczeniem na korytarz i kotłownię, które z uwagi na usytuowanie w nim pieca na paliwo stałe powinno spełniać odmienne wymagania zawarte w Dziale IV, Rozdziale 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.), zwanego w dalszej części "rozporządzeniem MI". Organ I instancji powinien zatem ustalić jaki rodzaj kotła i o jakiej mocy cieplnej nominalnej został w przedmiotowym budynku zastosowany i czy pomieszczenie kotłowni spełnia wymagania ww. rozporządzenia. Wyjaśniona winna zostać także kwestia wydzielenia łazienki w części strychowej, gdyż przepisy wskazanego aktu przewidują również szczególne wymagania do pomieszczeń higieniczno - sanitarnych. Decyzją z 6 marca 2024 r. PINB w [....] nakazał S. S. doprowadzanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr. [...] przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego poprzez likwidację łazienki na poddaszu i przywrócenie dotychczasowego sposobu użytkowania tej części, jako strychu nieużytkowanego. Organ I instancji stwierdził, że wysokość łazienki na poddaszu wynosi 1,85 - 2,20 m, co narusza § 77 ust.2 rozporządzeni MI, przy czym jest to naruszenie, którego nie można usunąć w trybie naprawczym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., gdyż uzyskanie wymaganej wysokości łazienki tj. 2,50 m wiązałoby się z nadbudową budynku i zmianą konstrukcji dachu. Z kolei, zainstalowany piec na paliwo stałe klasy 3 o mocy grzewczej 20 kW nie narusza przepisów ww. rozporządzenia. Kotłownia posiada kubaturę 12,50 m3 i wysokość 2,60 m, zlokalizowana jest na parterze budynku, ma zapewniony nawiew niezbędnego strumienia powietrza dla prawidłowej pracy kotła, a także nawiew i wywiew powietrza dla wentylacji kotłowni, a przewody kominowe: wentylacyjne i dymowe prowadzone są w ścianach budynku i mają wymiary przekroju, sposób prowadzenia i wysokość, stwarzający potrzebny ciąg zapewniający wymaganą przepustowość. Przewody kominowe są szczelne, zainstalowany kocioł grzewczy na paliwo stałe przyłączony jest do własnego samodzielnego przewodu kominowego dymowego, posiadającego wymagane wymiary, ściany wewnętrzne i stropy wydzielające kotłownię posiadają wymaganą dla tego rodzaju budynku klasę odporności ogniowej El 30. Przepisów ww. rozporządzenia nie narusza również korytarz wydzielony z pomieszczenia gospodarczego. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S. S. podnosząc, że łazienka co do której wydano nakaz likwidacji wyposażona jest w wentylację wewnętrzną, która przewodem kominowym odprowadza powietrze na zewnątrz, a wysokość pomieszczenia w miejscu umieszczonego wentylatora jest 2,30 m. Łazienka posiada otwierane okienko o wym. 1,0 x 0,45 m na zewnątrz, na taras którym reguluje się przewietrzanie pomieszczenia. Ściany oraz podłoga wyłożone są płytkami, a drzwi otwierają się na zewnątrz. Skarżący wskazał na swój podeszły wiek ([....] lat) oraz liczne przebyte choroby i konieczność użytkowania łazienki objętej nakazem rozbiórki z uwagi na brak możliwości schodzenia po stromych schodach do łazienki w parterze budynku. Skarżący zwrócił też uwagę na inne sporne kwestie, które prowadzą do konfliktu z właścicielem sąsiedniego budynku. Odwołanie wniósł również Skarżący, zarzucając ograniczenie się przez Organ I instancji do nakazania inwestorom doprowadzenia budynku mieszkalnego - wybudowanego z licznymi odstępstwami od projektu technicznego i pozwolenia na budowę - do stanu poprzedniego poprzez likwidację łazienki na poddaszu, co nie załatwia całości kwestii doprowadzenia do zgodności parametrów budynku z jego projektem technicznym i pozwoleniem na budowę. W Jego ocenie, Organ I instancji całkowicie zignorował fakt sprzecznego z projektem technicznym i pozwoleniem na budowę podwyższenia przez inwestorów ściany, usytuowanej w granicy z Jego działką i sąsiadującej z Jego budynkiem mieszkalnym na wysokości poddasza budynku o około 1 m (w tym celu by można było w nim zainstalować łazienkę), a tym samym samowolnego podwyższenia dachu budynku (zwiększającym zacienianie działki), jak też powiększenia kubatury budynku oraz obniżenia wysokości komina dymnego usytuowanego w granicy pomiędzy działkami. Wskazał też na ustawiczną emisję dymu i sadzy z tego komina na Jego działkę. Skarżący zwrócił uwagę na wadliwość wydanego w październiku 2022 r. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Za niewłaściwe uznał też stanowisko, że ogrzewanie budynku może odbywać się przy pomocy paliwa stałego. Zaznaczył, że nigdy nie zostało wydane pozwolenie na budowę instalacji c.o. na paliwo stałe. Skarżący zakwestionował też brak wykonania pomiaru wysokości budynku mieszkalnego, bowiem przy obecnych zdobyczach techniki takie pomiary można bez problemu wykonać. Pominięta też została podnoszona przez Niego kwestia fundamentów. Skarżący wskazał na ocenę stanu technicznego z listopada 2022 r. dotyczącą Jego budynku drewnianego zlokalizowanego w [....] przy ul. [...] po wybudowaniu przez S. S. i W. S. nowego budynku na sąsiedniej działce z której wynika, że fundamenty budynku nie zostały posadowione zgodnie z projektem technicznym na tej samej głębokości, co doprowadziło do podmycia gruntu i częściowej utraty oparcia Jego budynku w gruncie, a przez to doszło do uszkodzeń ścian, więźby dachowej oraz podłogi. PWINB, wskazaną na wstępie decyzją z 11 czerwca 2024 r., uchylił w całości decyzję PINB w [...] z 6 marca 2024 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazał, że w toku postępowania ustalone zostało, iż w trakcie budowy budynku, którego dotyczy sprawa wprowadzono zmiany dotyczące projektowanego źródła ciepła z paliwa gazowego lub elektrycznego na źródło opalane paliwem stałym, podwyższono o ponad 1 m usytuowaną w granicy działki ścianę, wprowadzono też zmiany w zakresie sposobu użytkowania niektórych pomieszczeń: na parterze wydzielono korytarz i kotłownię z projektowanego pomieszczenia gospodarczego oraz w miejscu projektowanego garażu wykonano pokój, w którym w miejsce drzwi garażowych wstawiono okno balkonowe, na poddaszu w miejscu projektowanej łazienki wykonano pokój, natomiast łazienkę wykonano w dalszej części strychu. W części strychowej wydzielono również korytarz, z którego wykonano wyjście na dach budynku. Przechodząc do meritum sprawy PWINB zaznaczył na wstępie, że mają w niej zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., za wyjątkiem treści przepisu art. 36a ust. 5 i 5b, który stosuje się w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą Prawo budowlane z dnia 13 lutego 2020 r. Dalej Organ odwoławczy zauważył, że usytuowanie przedmiotowego obiektu nie narusza zarówno planu zagospodarowania terenu jak i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 20 kwietnia 1995 r. i nie stanowi istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę w rozumieniu ww. art. 36a ust. 5 pkt 1 i 5 P.b. Według dokonanego obmiaru przedmiotowy budynek mieszkalny posiada wymiary 13,6 m x 9,5 m, natomiast według projektu stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę powinien posiadać wymiary 13,60 m x 9,6 m. Zmiana szerokości budynku z projektowanej 9,6 m na wykonaną w rzeczywistości 9,5m, czyli o 0,1 m, co stanowi 1,04% nie przekracza 2% i nie stanowi istotnego odstępstwa w świetle art. 36a ust. 2 lit. b P.b. Powierzchnia zabudowy wykonanego obiektu to 13,6 m x 9,5 m = 129,2 m2, natomiast projektowanego 13,6 m x 9,6 m = 130,56 m2, czyli zmiana o 1,36 m 2 co stanowi 1,04 %, nie przekracza 5% i nie stanowi istotnego odstępstwa w świetle art. 36a ust. 2 lit. a P.b. Organ podkreślił, że nie weryfikowano wysokości budynku z uwagi na brak możliwości dokonania pomiaru do kalenicy. Przy czym, podwyższenie ściany usytuowanej w granicy działki o ponad 1 m nie stanowi również istotnego odstępstwa w świetle ww. art. 36 a ust. 5 P.b., gdyż nie miało wpływu na całkowitą wysokość budynku. Wskazywane podwyższenie ściany dotyczy wykonania dodatkowej lukarny w budynku o wysokości mniejszej niż całkowita wysokość budynku do kalenicy, a więc nie narusza art. 36a ust. 5 pkt 1 lit b P.b. Odnosząc się do zmiany źródła ciepła ze źródła zasilanego paliwem gazowym na źródło opalane paliwem stałym PWINB wskazał, że projekt techniczny stanowiący załącznik do decyzji Prezydenta Miasta [....] z dnia [...] lipca 1995 r. nie wskazywał jednoznacznie, że źródłem ciepła do ogrzewania lub przygotowania cieplej wody użytkowej ma być paliwo gazowe, ale alternatywnie dopuszczał centralne ogrzewanie własne na prąd elektryczny. Z tego względu, wykonanie przez inwestora pieca na paliwo stałe nie stanowi istotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Nawet obecne brzmienie art. 36a ust. 5 pkt 7 P.b. nie wlicza bowiem do katalog takich odstąpień zmian źródła ciepła ze źródła zasilanego prądem elektrycznym na inne. Natomiast fakt czasowego ogrzewania obiektu paliwem gazowym nie może prowadzić do konkluzji, że inwestor nie może legalnie dokonać jego zmiany, skoro projekt przewidywał alternatywne możliwości ogrzewania, tj. źródłem własnym na prąd elektryczny. Pozostałe zmiany dotyczące innych niż przewidziano w projekcie funkcji pomieszczeń tj. wykorzystania pomieszczenia gospodarczego na parterze z przeznaczeniem na korytarz i kotłownię oraz zmianę projektowanego garażu na pokój, a także zmianę przeznaczenia łazienki na poddaszu na pokój oraz wydzielenia korytarza i łazienki w części strychowej poddasza mieszkalnego, Organ odwoławczy również uznał za nieistotne, bowiem budynek w dalszym ciągu wykorzystywany jest jako mieszkalny, kategorii zagrożenia ludzi ZLIV ze względu na bezpieczeństwo pożarowe. PWINB zauważył jednak, że zakwalifikowanie wprowadzonych w trakcie budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego zmian od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę w świetle art. 36a ust. 5 P.b. jako nieistotne nie uprawniało organu nadzoru budowlanego do stwierdzenia braku podstaw do zastosowania normy prawnej wynikającej z art. 50-51 P.b. Organ odwoławczy podkreślił, że nakaz wydany w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. jest najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego i powinien być ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Nakaz ten, może i powinien być wydany, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Organu odwoławczego, stanowisko Organu I instancji jest przedwczesne. Paragraf 77 ust. 3 rozporządzenia MI dopuszcza bowiem zmniejszenie wysokości pomieszczenia higieniczno - sanitarnego gdy jest ono wyposażone w wentylację mechaniczną wywiewną lub nawiewno - wywiewną. Dlatego też Organ I instancji w pierwszej kolejności powinien rozważyć możliwość doprowadzenia takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez nałożenie obowiązku wykonania wentylacji mechanicznej wywiewnej lub nawiewno - wywiewnej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Organ winien jednocześnie rozważyć czy nie będzie konieczna wiedza specjalistyczna posiadana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, a zatem czy istnieją uzasadnione wątpliwości warunkujące możliwość zastosowania art. 81c ust. 2 P.b. tj. obowiązek dostarczenia oceny technicznej lub ekspertyzy. Organ I instancji powinien też wyjaśnić na istnienie jakiej wentylacji w treści odwołania powołuje się S. S. Dopiero w sytuacji gdyby było brak możliwości wykonania ww. wentylacji mechanicznej, PINB byłby uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Ponadto Organ I instancji winien też rozważyć – w świetle § 136 pkt 2 rozporządzenia MI - czy pomieszczenie, w którym znajduje się kocioł na paliwo stałe odpowiada wymaganiom określonym w Polskiej Normie dotyczącym kotłowni wbudowanych na paliwo stałe. Motywując uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania PWINB podniósł, że tryb i określona treść rozstrzygnięcia (obowiązku) wynikająca z danego przepisu prawa materialnego kształtuje określoną sytuację prawną strony. Zmiana trybu i treści ewentualnego obowiązku może być dla strony rozstrzygnięciem niekorzystnym, negatywnym. Zastosowanie więc przez PWINB art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., w sytuacji gdy zaskarżona decyzja była oparta na innej podstawie materianoprawnej, doprowadziłaby do naruszenia praw skarżących do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Stosując na etapie postępowania odwoławczego art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Organ odwoławczy dopuściłby się więc naruszenia art. 15 K.p.a. G. S. wniósł od powyższej decyzji sprzeciw, ponawiając w nim zarzuty odwołania. W odpowiedzi na sprzeciw PWINB wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, o czym stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Przedmiotem takiej kontroli – zgodnie z art. 3 § 2a P.p.s.a. - może być m. in. decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., od której przysługuje sprzeciw. Sąd dokonując analizy takiego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę kryterium zgodności z prawem, do czego obliguje go art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Przy czym, zakres sprawowanej kontroli sądowej jest węższy niż w przypadku tej, która dokonywana jest w sprawie zainicjowanej skargą, o czym przesądza treść art.64e P.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, rozpoznając sprzeciw sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Wskazana decyzja, której podstawą jest art. 138 § 2 K.p.a. to tzw. decyzja kasacyjna tj. taka, która uchyla rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania. W świetle tego przepisu, może ona zostać podjęta tylko wówczas, gdy zakwestionowana w drodze odwołania decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Zasadniczo więc organ II instancji jest organem merytorycznym tj. ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, bowiem zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Jeśli więc nawet postępowanie pierwszoinstancyjne zawiera pewne braki w zakresie postępowania wyjaśniającego, to organ odwoławczy ma je obowiązek uzupełnić, czy to sam czy to za pośrednictwem organu niższego rzędu, do czego zobowiązuje go art. 136 K.p.a. Dopiero wtedy, gdy takie uzupełnienie nie jest możliwe jako, że wykraczałoby poza ramy czynności z powołanego art. 136 K.p.a., a zatem organ musiałby przeprowadzić zbyt wiele dowodów czy też musiałby uzupełnić postępowanie w istotnym dla sprawy zakresie, dopuszczalne jest rozstrzygnięcie z art. 138 § 2 K.p.a. tak, aby nie pozbawić stron prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Decyzją z dnia 6 marca 2024 r. PINB w [...] nakazał S. S. doprowadzanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego poprzez likwidację łazienki na poddaszu i przywrócenie dotychczasowego sposobu użytkowania tej części, jako strychu nieużytkowanego. Organ I instancji ustalił bowiem, że wysokość łazienki na poddaszu wynosi 1,85 - 2,20 m, co narusza § 77 ust.2 rozporządzeni MI , przy czym jest to naruszenie, którego nie można usunąć w trybie naprawczym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., gdyż uzyskanie wymaganej wysokości łazienki tj. 2,50 m wiązałoby się z nadbudową budynku i zmianą konstrukcji dachu. W podstawie prawnej podjętego rozstrzygnięcia PINB powołał art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. W tym miejscu należy wskazać, że z dniem 19 września 2020 r. zmieniły się przepisy ustawy Prawo budowlane, bowiem weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 471 ze zm.; dalej: "ustawa nowelizująca"). Akt ten w art. 27 ust. 1 pkt 2 stanowi, że do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia - przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4 (a zatem także ustawy Prawo budowlane), art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z kolei z art. 28 pkt 1 lit. a P.b., do spraw, o których mowa w art. 25-27 stosuje się przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1 tj. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zasadnie zatem Organy stosowały w sprawie przepisy postępowania naprawczego (art. 50 – 51 P.b.) w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji, natomiast do ustalenia, czy miało miejsce istotne odstąpienie od projektu budowlanego uwzględniły już nową treść art. 36a ust. 5 P.b. PWINB stwierdził, że w trakcie budowy budynku mieszkalnego, którego dotyczy sprawa wprowadzono liczne zmiany od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, (decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1995 r. znak: AP-III-7351/79/95), które jednak okazały się być - w świetle art. 36a ust. 5 P.b. - zmianami nieistotnymi. Powyższe obligowało jednak organ nadzoru budowlanego do zbadania, czy istnieją podstawy do zastosowania normy prawnej wynikającej z art. 50-51 P.b., co też PINB uczynił prowadząc pod tym kątem postępowanie. Kwestionując jednakże wybrane przez Organ I instancji rozwiązanie prawne tj. nakaz doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego PWINB zarzucił brak wcześniejszego sprawdzenia, czy możliwe było zastosowanie "lżejszej" sankcji. Organ odwoławczy słusznie zauważył, że nakaz określony w art. 51 ust. 1 pkt 1 tj. nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, czy wreszcie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego jest najbardziej surową konsekwencją z tych przewidzianych w art. 51 ust. 1 P.b. Tymczasem, niewątpliwie celem postępowania naprawczego jest to, by obiekt budowlany doprowadzony został do stanu zgodnego z prawem. Skoro więc powyższe jest priorytetem ustawodawcy, to prawidłowo Organ II instancji podniósł kwestię konieczności rozważenia, czy w warunkach sprawy nie jest możliwe zastosowanie wobec Inwestora innego rozwiązania prawnego, które realizację tego celu zapewni. PWINB zauważył bowiem, że w świetle § 77 ust. 2 rozporządzenia MI, pomieszczenie higienicznosanitarne powinno mieć wysokość w świetle co najmniej 2,5 m, z wyjątkiem łaźni ogólnodostępnej, której wysokość powinna wynosić co najmniej 3 m. I na ten właśnie przepis powołał się Organ I instancji. Nie zauważył jednak ustępu 3 tego artykułu, zgodnie z którym, dopuszcza się zmniejszenie wysokości pomieszczenia higienicznosanitarnego w budynku mieszkalnym oraz w hotelu, motelu i pensjonacie do 2,2 m w świetle, w przypadku gdy jest ono wyposażone w wentylację mechaniczną wywiewną lub nawiewno-wywiewną. Zanim więc PINB nakazał Inwestorowi przywrócenie stanu poprzedniego poprzez likwidację łazienki winien był sprawdzić, czy nie zachodzi sytuacja, o której mowa w tym ostatnim przepisie, zwłaszcza w kontekście stwierdzenia Inwestora zawartego w odwołaniu, że łazienka posiada jakąś wentylację. Powyższe zaniechanie wskazuje, zdaniem Sądu – na nienależyte wyjaśnienie sprawy, a zatem przesądza o naruszeniu przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.), gdzie konieczne do ustalenia kwestie mają niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wskazuje jednocześnie na spełnienie wynikającego z art. 138 § 2 K.p.a. warunku wydania decyzji uchylającej pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Słusznie – w ocenie Sądu - przyjął PWINB, że zachowanie w sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga, by niezbędnych w sprawie wyjaśnień dokonał Organ I instancji. Jest to bowiem związane z podstawą prawną, w oparciu na którą mogłoby zapaść określone rozstrzygnięcie. Zastosowanie więc przez Organ odwoławczy innej podstawy materialnoprawnej niż ta, która została dotychczas zastosowana doprowadziłaby do naruszenia praw stron do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Innymi słowy, kwestie, które mają dla sprawy istotne znaczenie, a które nie były przedmiotem rozważań organu I instancji nie powinny być rozstrzygane po raz pierwszy dopiero przed organem drugoinstancyjnym. W takich uwarunkowaniach nie można przyjąć, że PWINB mógł samodzielnie uzupełnić materiał dowodowy w trybie art. 136 P.b. i prowadzić postępowanie pod kątem możliwości zastosowania innej niż dotychczasowa podstawy materialnoprawnej, bowiem nie może on zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Tym samym, Organ II instancji prawidłowo przyjął, że stwierdzone wadliwości procedowania uniemożliwiają mu merytoryczne załatwienie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy uchylając decyzję i orzekając co do istoty sprawy nie może rozstrzygać w oparciu na inny przepis prawa materialnego niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, a taka możliwość mogłaby zaistnieć w sprawie niniejszej po wcześniejszym poczynieniu koniecznych ustaleń. Dodatkowo Organ II instancji zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia przez PINB kontroli pomieszczenia kotłowni, w której został zainstalowany piec na paliwo stałe klasy 3 o mocy grzewczej 20 kW i sprawdzenia wymagań w zakresie pkt 2.1.3 - 2.1.6 oraz 2.1.8 - 2.1.10 Polskiej Normy PN-87/B-02411 Ogrzewnictwo - Kotłownie wbudowane i na paliwo stałe. Powyższe niewątpliwie wynika z brzmienia § 136 pkt 2 rozporządzenia MI, który stanowi, że kotły na paliwo stałe o mocy cieplnej nominalnej do 25 kW powinny być instalowane w wydzielonych pomieszczeniach technicznych zlokalizowanych na kondygnacji podziemnej, na poziomie ogrzewanych pomieszczeń lub w innych pomieszczeniach, w których mogą być instalowane kotły o większych mocach cieplnych nominalnych. Skład paliwa powinien być umieszczony w wydzielonym pomieszczeniu technicznym w pobliżu kotła lub w pomieszczeniu, w którym znajduje się kocioł. Pomieszczenia, w których instalowane są kotły, oraz pomieszczenia składu paliwa powinny odpowiadać wymaganiom określonym w Polskiej Normie dotyczącej kotłowni wbudowanych na paliwo stałe. Końcowo Sąd podkreśla, że nie mógł się odnieść merytorycznie do przedstawionych w sprzeciwie zarzutów, a to wobec ograniczonego zakresu sprawowanej przez niego kontroli w sprawie, która zainicjowana została sprzeciwem. Jak już wyżej podkreślono, rolą sądu jest wówczas sprawdzenie, czy podana przez Organ II instancji przyczyna uchylenia decyzji organu I instancji mieści się w zakresie wynikającym z art. 138 § 2 K.p.a. Przedstawione wyżej okoliczności sprawy wskazują, że stanowisko Organu odwoławczego w zakresie potrzeby skasowania decyzji pierowszoinstancyjnej jest prawidłowe. Podniesione więc przez Skarżącego kwestie będą mogły zostać zbadane dopiero wówczas, gdy w sprawie zapadnie merytoryczna decyzja, po wcześniejszym sprawdzeniu możliwości legalizacji zmian, jakie miały miejsce w związku z odstąpieniem przez Inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skarżący kwestionuje mianowicie przyjęcie przez Organy, że zmiana źródła ciepła ze źródła zasilanego paliwem gazowym na źródło opalane paliwem stałym oraz podwyższenie ściany usytuowanej w granicy działki nie stanowią istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie zgadza się też z brakiem zbadania w toku postępowania kwestii posadowienia fundamentów budynku Inwestora pod kątem spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Powyższe punkty sporne pomiędzy Skarżącym a Organem bez wątpienia sprowadzają się do interpretacji zagadnień o charakterze materialnoprawnym, które nie mogły być przedmiotem wiążącej oceny Sądu w niniejszej sprawie, a to z uwagi na specyfikę postępowania toczącego się na skutek wniesienia sprzeciwu. Sprzeciw jest bowiem kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący nie wskazał zaś tego rodzaju argumentów. Sąd miał natomiast na uwadze przepisy materialnoprawne, ale tylko w zakresie, który był konieczny do wydania wyroku. Ta ograniczona możliwość wypowiadania się przez Sąd co do legalności kwestionowanej decyzji związana jest z tym, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem stronami są tylko organ i podmiot, który ten sprzeciw wniósł, a nie uczestniczą w nim inne osoby, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, a to z uwagi na brzmienie art. 64b § 3 P.p.s.a. Ten ostatni przepis wyłącza bowiem stosowanie w postępowaniu w sprawie ze sprzeciwu unormowania zawartego w art. 33 P.p.s.a., a które dotyczy katalogu stron postępowania sądowego. Dlatego też wypowiedzi co do meritum sprawy powinny mieć miejsce dopiero w sprawie ze skargi na decyzję, gdzie uczestnikami postępowania są wszystkie podmioty z postępowania administracyjnego, które mogą przedstawić wówczas swoje stanowisko. Reasumując Sąd stwierdza, że w realiach rozpoznawanej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem wątpliwości co do stanu faktycznego nie mogą zostać wyeliminowane w trybie art. 136 K.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W toku postępowania przed PWINB okazało się bowiem, że zasadne może być zastosowanie innej kwalifikacji prawnej dla ustalonego na dalszym etapie stanu faktycznego. To zaś wymaga poczynienia stosownych wyjaśnień, a to z mocy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które to ustalenia zdeterminują dalszy tok postępowania. Dlatego sprzeciw oddalono na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. Sąd rozpoznał przedmiotowy środek zaskarżenia na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.