II SA/Rz 838/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 838/10 Uzasadnienie Przedmiotem skargi T. K. jest decyzja Wojewody [...] z [...].06.2010 r. nr [...] wydana w sprawie zwrotu nieruchomości. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: T. K. podaniem z 6.01.2010 r. (data wpływu) zwrócił się do Prezydenta Miasta A. o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2875 w obrębie [...] Miasta A. Z akt sprawy wynika, że działkę tę, oznaczoną uprzednio w ewidencji gruntów jako działka nr 787/1 w obr. 205 o pow. 13a 52 m2 zbył umową zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] w dniu 6.02.1998 r. na rzecz Gminy Miasto A. W akcie tym wskazano, że nabywana ona jest do zasobu nieruchomości z przeznaczeniem pod cmentarz. Wojewoda [...] postanowieniem z [....].01.2020 r. wyznaczył do prowadzenia postępowania w tej sprawie Prezydenta Miasta B., wyłączając jednocześnie od jej załatwienia Prezydenta Miasta A. Prezydent Miasta B. decyzją z [...].03.2010 r. nr [...] powołując się na dyspozycję art. 104 § 1 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz., 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. 1 i 2 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261 z 2004 r., poz. 2603 ze zm., zwana dalej Ugn) rozpoznając wniosek T. K. orzekł o odmowie zwrotu działki nr 2875 w obr. [...], ujawnionej w księdze wieczystej [...], stanowiącej własność Gminy Miasto A. W uzasadnieniu wskazano, ze działka objęta żądaniem zwrotu nie została wywłaszczona, ani nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie tytułów wskazanych w art. 216 Ugn. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w terminie T. K., uznając ją za krzywdzącą. Odwołujący się naprowadzał, że w latach 1997-1998 prowadzono postępowania o charakterze wywłaszczeniowym, zmierzające do tworzenia miejskiego cmentarza. T. K. nie neguje formy sprzedaży, uzasadniając przystanie na zbycie działki poczuciem obywatelskiego obowiązku. W treści umowy sprzedaży taki cel nabycia został określony, pomimo upływu ponad 10 lat od chwili nabycia inwestycja nie została rozpoczęta. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [...] rozpoznając powyższe odwołanie uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W podstawie prawnej swej decyzji wojewoda powołał się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 9a Ugn. Po zrekapitulowaniu stanu faktycznego w ślad za I instancją, organ odwoławczy przytoczył treść art. 136 ust. 3 Ugn, wedle którego poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, stosownie do przepisu art. 137, jeśli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ wskazał ponadto, że w art. 216 cyt. ustawy rozszerzono stosowanie powyższych reguł zwrotu nieruchomości na przypadki wskazane w enumeratywnie wymienionych tam podstawach nabycia nieruchomości. W ocenie wojewody bezsporne jest, że odwołującemu się nie przysługuje roszczenie o zwrot nabytej przez Gminę Miasto A. nieruchomości, albowiem w art. 216 Ugn wymieniono przypadki, w których nabycie następowało na rzecz Skarbu Państwa, ponadto przepis ten nie wymienia jako trybu nabycia nieruchomości w postaci nabycia w formie aktu notarialnego sprzedaży zawartej pod rządami Ugn. Zdaniem wojewody w tej sytuacji bezprzedmiotowe było postępowanie administracyjne o zwrot tak nabytej nieruchomości, co prowadzić musi do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania przed tym organem. Różnica w skutkach decyzji odmawiającej zwrotu i umarzającej postępowanie w tym zakresie w ocenie organu odwoławczego kryje się w konstrukcji "powagi rzeczy osądzonej". Skargę na powyższą decyzję, wniósł T. K. domagając się uchylenia decyzji obu instancji, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu. Skarżący w skardze szczegółowo opisuje zdarzenia poprzedzające zawarcie przez niego umowy zbycia działki nr 787/1, odpowiadającej obecnej działce nr 2875 w obr. [...], wywodząc że umowę tę poprzedziły rokowania w trybie przepisów Ugn dotyczących wywłaszczenia. Cel nabycia nieruchomości jako przeznaczonej pod cmentarz został wskazany w samej umowie z 6.02.1998 r. Obecnie zamiar gminy stał się bezprzedmiotowy, stąd wola byłego właściciela ubiegania się o zwrot tej działki. Efektem postępowania były wydane decyzje obu instancji, za niezasadne skarżący uważa użyte w ich uzasadnieniach twierdzenia o braku roszczenia zwrotu nieruchomości. Skarga zawiera obszerny wywód przywołujący orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w których eksponowano zasadę równości wobec prawa, nadto przywołano wyrok Trybunału SK 43/07 z 9.12.2008 r. odnoszący się do problematyki art. 216 Ugn. Zdaniem skarżącego nie ma potrzeby odwoływać się do treści art. 216 Ugn, aby z niego czerpać podstawę do braku możliwości załatwienia sprawy zgodnie z jego wnioskiem, wniosek ten można załatwić stosując wprost art. 136 i 137 Ugn. Skarżący w piśmie procesowym z 6.08.2010 r. poprawił błędy formalne skargi. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zasadnicze powody wydania swego rozstrzygnięcia, raz jeszcze eksponując iż nieruchomość wnioskowana do zwrotu była nabyta w formie aktu notarialnego pod rządami Ugn i na rzecz gminy. Postanowieniem z [...].08.2010 r. Wojewoda [...] wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, wobec czego Sąd umorzył w tym zakresie postępowanie. Wojewódzki Sad Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Niesporne jest, że skarżący zbył działkę na rzecz Gminy – Miasto A., poza sporem pozostaje także i to, że w samym akcie notarialnym nabycia działki wskazano, iż zostaje ona nabyta do zasobu nieruchomości komunalnych z przeznaczeniem pod cmentarz, jako cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie. Bezsporne jest i to, że skarżący zbył nieruchomość w drodze sprzedaży w trakcie obowiązywania przepisów Ugn. Uprawnienie do zwrotu działki, o jakim mowa w art. 136 ust. 3 Ugn, w razie jej zbędności na cel nabycia, które nastąpiło pod dniu wejścia w życie Ugn, zdaniem Sądu w tym składzie dotyczy wyłącznie przypadku, w którym wydawano pod rządami Ugn decyzję o wywłaszczeniu. Wynika to wyraźnie z normy cyt. przepisu, w którym żądanie zwrotu odnosi się do "wywłaszczonej nieruchomości lub jej części". Zwrot możliwy jest także wówczas, gdy nabycie działki nastąpiło w drodze umowy, ale w trybie określonym w art. 113 ust. 3 Ugn w zw. z art. 136 ust. 4 Ugn. W myśl art. 113 ust. 3 Ugn "Wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość albo jej część. Jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie". Zatem gdyby część działki została wywłaszczona, a część nabyta w drodze umowy, o jakiej mowa w art. 113 ust. 3 Ugn, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mógłby żądaniem zwrotu objąć zarówno część wywłaszczoną w drodze decyzji, jak i część nabytą w powyższym trybie. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Ta reguła zatem wzmacnia argumentację o niedopuszczalności rozciągnięcia stosowania konstrukcji zwrotu nieruchomości na sytuacje, w której nie wydawano decyzji o wywłaszczeniu, a nieruchomość nabyto umownie. Wbrew oczekiwaniom skarżącego aktu sprzedaży nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr 2875 nie można traktować jako wywłaszczenia, przeto brak jest podstaw prawnych, aby rozważać zasadność zastosowania konstrukcji zwrotu nieruchomości poprzez posłużenie się dyspozycją art. 136 i 137 Ugn. Cyt. przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9.12.2008 r. SK 43/07 nie odnosi się do sytuacji prawnej i faktycznej adekwatnej do przedmiotowej sprawy, nadto w ocenie Sądu nie dyskwalifikuje przyjętej w sprawie argumentacji skarżonego organu oraz Sądu w aspekcie wykładni pojęcia "nieruchomości wywłaszczonej". Wywody organu odwoławczego dotyczące art. 216 Ugn nie miały dla sprawy istotnego znaczenia, organ odwoławczy wskazał natomiast, iż ustawodawca w cyt. przepisie art. 216 Ugn rozszerzył stosowanie reguł postępowania "zwrotowego" na inne przypadki przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa niż tylko polegające na ich wywłaszczeniu, rzecz jednak w tym, że uczynił to odwołując się do enumeratywnie wskazanych tam aktów normatywnych, będących podstawą prawną przejęcia nieruchomości. Trafnie zauważono, że wśród tych aktów nie wymieniono samej Ugn. Skoro zatem obowiązujące przepisy prawa nie rozszerzają konstrukcji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na przypadek jej nabycia w trybie przepisów Ugn przez jednostkę samorządu terytorialnego, to zasadnie wojewoda jako organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji wyrzekającą w tej kwestii in merito i umorzył postępowanie przed tym organem na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych przyczyn skargę jako nieuzasadnioną oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa.