II SA/Rz 84/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert /spr./ Sędziowie NSA Jerzy Solarski NSA Maria Zarębska-Kobak Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; Po rozpatrzeniu wniosku Z. P. zamieszkałej w S. nr [...] działając z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 104 kpa oraz art. 40 ust. 1 i 3 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej [ Dz.Ust. Nr 64 poz. 593 z późn.zm. ] decyzją z dnia [...].10.2004 r. nr [...] udzielił wnioskodawczyni pomocy w postaci zasiłku celowego w wysokości 500 zł. , nadmieniając iż wypłata tej kwoty nastąpi po dniu 29.10.2004 r. , o czym powiadomiona ona zostanie odrębnym pismem. W uzasadnieniu swojej decyzji organ naprowadził, iż przyznanie przedmiotowego zasiłku nastąpiło w związku ze zdarzeniem losowym w postaci bardzo dużych opadów jakie miały miejsce na terenie gminy w miesiącu lipcu 2004 r. , w wyniku których nastąpiło podtopienie gospodarstwa domowego wnioskodawczyni, co wiązało się z poniesionymi stratami w tym w gospodarstwie dotyczącymi budynku mieszkalnego i jego wyposażenia. Rodzaj poniesionych strat został ustalony protokolarnie w obecności poszkodowanych przez Komisję powołaną przez Burmistrza miasta zarządzeniem z dnia [...].08.2004 r. nr [...]. Wysokość przyznanego zasiłku jest uzależniona od wielkości strat i sytuacji materialnej rodziny i nie ma charakteru odszkodowania, a stanowi jedynie formę doraźnej pomocy. Zasiłek został przyznany w oparciu o ustalone przez Burmistrza kryteria przyznawania pomocy w formie jednorazowego zasiłku celowego dla osób poszkodowanych przez powódź zarządzeniem Nr [...] z dnia [...].10.2004 r. Decyzję tę zaskarżyła odwołaniem skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego Z. P. W motywach odwołania odwołująca się podniosła, iż przy przyznaniu pomocy organ kierując się jedynie wysokością poniesionych w wyniku zdarzenia strat i sytuacją materialną rodziny nie wziął pod uwagę wydatków, które rodzinę tę obciążają. W jej przypadku związane jest to głównie ze stanem zdrowia męża, który jest inwalidą I grupy, po zabiegu na serce i cierpi na miażdżycę zarostową kończyn dolnych. Ten stan zdrowia zmusza go do wizyt w klinice co trzy miesiące, zakupu leków i korzystania ze zdrowej żywności. Jego emerytura w wysokości 774 zł. miesięcznie nie pozwala mu na pokrycie związanych z tym wydatków. Ona również jest osobą schorowaną. Cierpi na nadciśnienie, cukrzycę, niewydolność nerek oraz miażdżycę. Wysokość jej emerytury w skali miesięcznej równa jest kwocie 760 zł. , co również stawia ją w bardzo trudnej sytuacji. Prawdą jest, że osoby dużo lepiej sytuowane otrzymały znacznie wyższą pomoc. W tych okolicznościach przyznanie jej pomoc jest oczywiście za niska. Po rozpatrzeniu tegoż odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzją z dnia [...].12.2004 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. W motywach swojej decyzji organ odwoławczy wywodzi, iż ustawa o pomocy społecznej w art. 40 przewiduje możliwość udzielenia wsparcia finansowego osobom i rodzinom, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego w formie zasiłku celowego, który może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Z zebranego w sprawie materiału wynika, iż budynek mieszkalny należący do Z. i S. P. uległ zalaniu do wysokości 15 cm. Wysokość szkód zaistniałych z tego powodu wyceniono na kwotę 1000 zł, a protokół dotyczący tej materii sporządzony został przez członków jednego z Zespołów d.s. szkód powodziowych powołanych zarządzeniem Burmistrza z dnia [...].08.2004 r. i podpisany przez odwołującą się. Kryteria przyznania pomocy w formie jednorazowego zasiłku celowego dla osób poszkodowanych przez powódź w Gminie [...] ustalone zostały zarządzeniem Burmistrza [...] z dnia [...].10.2004 r. Nr [...]. Zarządzenie to stanowi, iż wysokość zasiłku przeznaczona jest na odtworzenie gospodarstwa domowego i uzależniona od wielkości poniesionych strat oraz wysokości dochodów rodziny. Ponadto określa ono limity kwot przeznaczonych na zasiłki jakie mogą być przyznane w zależności od rozmiarów zalania budynków mieszkalnych. Z oświadczenia Z. P. wynika, iż z tytułu ubezpieczenia budynku w PZU otrzymała ona odszkodowanie w wysokości 500 zł. Kwota ta powiększona o kwotę otrzymaną z tytułu zasiłku w pełni zatem rekompensuje odwołującej się wysokość szkody w budynku mieszkalnym powstałej w wyniku powodzi. Dodać należy, iż otrzymana z tytułu zasiłku kwota przeznaczona jest na pokrycie strat w gospodarstwie domowym powstałych w wyniku powodzi, a nie na pokrycie np. kosztów leczenia o których Z. P. wspomina w swoim odwołaniu. W tym kontekście brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania. Także i tę decyzję tym razem skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżyła Z. P., nie wskazując w niej kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji. Uzasadniając skargę skarżąca polemizuje ze stanowiskiem Kolegium co do wysokości odniesionych przez nią w wyniku powodzi strat, stwierdza iż w tym przypadku nie uwzględniono szkody wyrządzonej przez powódź w budynku gospodarczym i płodach rolnych i szacuje je łącznie na kwotę 2000 zł. Jest to dla emerytów kwota ogromna i niwelując te straty musiała przeznaczyć na ten cel środki które uprzednio przeznaczone były na zakup leków dla niej i jej męża. W konkluzji stwierdza ona, iż przyznana jej tytułem zasiłku kwota jest zbyt mała i nie pokrywa nawet 1/5 części poniesionych faktycznie strat w gospodarstwie rolnym i domowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1269 z późn.zm. ] sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami regulującymi postępowanie administracyjne. Mając na względzie wspomnianą dyrektywę normatywną stwierdzić należy, iż przedmiotem wspomnianej kontroli w badanej sprawie pozostaje legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].12.2004 r. stanowiącej o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...].10.2004 r. wydanej w przedmiocie przyznania skarżącej w związku ze zdarzeniem losowym pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości 500 zł. Decyzja ta znajduje oparcie w art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej. Poddając ją zatem ocenie pod kątem wskazanych wyżej kryteriów na wstępie należy zauważyć, iż jej uzasadnienie nie w pełni czyni zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa. Odnosi się to przede wszystkim do ustaleń faktycznych, które nie do końca korespondują ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym Wszak organ dokonując ich przyjmuje, że doznana przez skarżąca w wyniku powodzi która miała miejsce na terenie S. w lipcu ubiegłego roku szkoda wynikała z zalania jej budynku mieszkalnego na poziomie parteru do wysokości 15 cm. i wyrażała się kwotą 1000 zł., co ustalono w oparciu o dane zawarte w protokóle z dnia 30.07.2004 r. sporządzonym przez Zespół powołany do spraw szacowania szkód powstałych na skutek powodzi na terenie Gminy [...] zarządzeniem Burmistrza Nr [...] z dnia [...].08.2004 r. Ze wspomnianego protokołu wynika, że oprócz szkody doznanej w związku ze wspomnianym zdarzeniem losowym w budynku mieszkalnym, której wysokość określił Zespół na kwotę 1000 zł. doznała ona także szkody w płodach rolnych i użytkach zielonych na łączną kwotę 1600 zł. Dodać przy tym należy, iż protokół ten nie w pełni czyni zadość wymogom określonym w art. 68 § 1 kpa, zgodnie z którym protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało , kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Przedmiotowy protokół zaopatrzony został jedynie w nieczytelne podpisy prawdopodobnie członków powołanego cyt. wyżej zarządzeniem Burmistrza Zespołu, jednakże na tej podstawie nie da się ustalić, kto imiennie wchodził w skład Zespołu dokonującego czynności szacunkowych i czy jego członkowie uprawnieni byli do ich dokonania. W dalszej części zawartego w uzasadnieniu decyzji wywodu Kolegium odwołuje się do kryteriów przyznawania pomocy w formie jednorazowego zasiłku celowego dla osób poszkodowanych przez powódź w Gminie [...] ustalonych zarządzeniem Burmistrza zarządzeniem z dnia [...].10.2004 r. Nr [...]. W tym miejscu rodzi się pytanie czy Burmistrz władny był ustalać tego typu kryteria, a w każdym razie nie stanowi o powyższym art. 31 ustawy z dnia 8.03.1990 o samorządzie gminnym, na który to wydając przedmiotowe zarządzenie Burmistrz się powołał. Co najwyżej owo zarządzenie może być kwalifikowane jako swojego rodzaju wytyczne o charakterze wewnętrznym, ale w żadnym wypadku nie może stanowić ono źródła prawa miejscowego regulujące uprawnienia osób poszkodowanych w związku z powodzią, która miała miejsce na terenie Gminy. Na uwzględnienie zasługuje wreszcie podniesiony przez skarżącą zarzut dotyczący braku równego traktowania przez organy decyzyjne wszystkich poszkodowanych, uzupełniony przez nią na rozprawie w dniu 2.03.2005 r. o imiennie wskazaną osobę, która w jej ocenie otrzymała zasiłek w wysokości znacznie przewyższającej przyznaną jej pomoc, pomimo rozmiarów szkody kształtujących się na tym samym poziomie. Tej problematyce organ w motywach zaskarżonej decyzji poświęcił nader skromny komentarz, nie określając jakimi środkami w ramach zadania zleconego dysponowała Gmina na ten cel, komu pomoc została przyznana i czy była ona w każdym wypadku adekwatna do rozmiarów doznanej szkody, a w każdym razie czy w przypadkach doznanej szkody na tym samym poziomie poszczególne rodziny, którym udzielono pomocy otrzymywały ją w podobnej wysokości. Ma to bowiem kapitalne znaczenie z punku widzenia konstytucyjnie ukształtowanej zasady równości obywateli względem prawa { art. 32 }, której istota sprowadza się do tego, iż w analogicznych sytuacja obywatele winni być jednakowo traktowani i nabiera ona szczególnego znaczenia wówczas gdy w grę wchodzi pomoc udzielana osobom poszkodowanym w formie świadczenia finansowego. Tego rodzaju uchybienia natury procesowej, które niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy stanowią o tym, iż zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. W dalszym zatem postępowaniu organ opierając się wnikliwej analizie okoliczności sprawy, biorąc pod uwagę wysokość doznanej przez skarżącą i jej rodzinę szkody wyrządzonej przez powódź oraz sytuację materialną rodziny, a także wysokość posiadanych i przeznaczonych na ten cel w obrębie Gminy środków i sposób ich rozdziału z zachowaniem zasady równego traktowania obywateli określi raz jeszcze wysokość należnego skarżącej z tego tytułu zasiłku, bądź też w przypadku gdy ocena okoliczności sprawy wymagać będzie uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznej części, przekaże sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując wspomnianej oceny pamiętać należy, iż świadczona w tej formie pomoc, nie ma charakteru odszkodowania rekompensującego w pełni doznaną w wyniku zdarzenia losowego szkodę, ale stanowi rodzaj doraźnej pomocy, niezbędnej dla przezwyciężenia zaistniałej sytuacji, na co zasadnie zwróciły już uprzednio uwagę organy obydwu instancji. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1270 z późn.zm. ] należało orzec jak w sentencji. O braku wykonalności zaskarżonej decyzji do czasu prawomocności niniejszego wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej wyżej ustawy.