II SA/Rz 842/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - postanawia - odrzucić skargę. W dniu [...] stycznia 2016 r., po rozpatrzeniu wniosku A Sp. z o.o. w W., Wójt Gminy [...] decyzją nr [...] odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa odcinka linii energetycznej SN wraz z kanalizacją optoteletechniczną do wyprowadzenia mocy generowanej przez elektrownie wiatrowe na terenie Gminy [...], na działkach o nr ewid. 158/1, 3021, 3028, 3029 przewidzianego do realizacji w miejscowości [...], gmina [...]. Na skutek złożonego przez wnioskodawcę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Gmina [...], kwestionując stanowisko organu w niej wyrażone. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na treść zapadłego orzeczenia, w tym m. in. poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w każdym stadium postępowania i bezpodstawnie uznanie, że wnioskowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Zawnioskowała o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymaga, że skuteczne wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego uzależnione jest m. in. od istnienia po stronie podmiotu wnoszącego skargę legitymacji do jej złożenia, tj. wniesienie jej przez legitymowany do tego podmiot. Kwestię tę reguluje art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie natomiast do § 2 cyt. wyżej przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z treści ww. przepisu wynika zatem, że legitymację skargową posiadają dwie kategorie podmiotów. Pierwsza to te którym przedmiotowe uprawnienie przysługuje w celu ochrony własnego, indywidualnego interesu prawnego. Druga kategoria to tzw. podmioty instytucjonalne, które mogą wystąpić ze skargą ze względu na pełnione funkcje. Stwierdzenie braku legitymacji skargowej skutkuje koniecznością odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie skargę do Sądu złożyła Gmina [...]. Dokonując oceny jej legitymacji skargowej decydujące znaczenie ma zagadnienie pozycji ustrojowej w polskim systemie jurysdykcji administracyjnej jednostek samorządu terytorialnego, których organom powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Jednostka samorządu terytorialnego może w postępowaniu administracyjnym pełnić wyznaczoną przez ustawodawcę rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., który będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie Może być także - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego (por. uchwała NSA z 19 maja 2003 r. OPS 1/03 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie ugruntował się pogląd przyjmujący, że w sytuacji, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwałę z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Sąd zauważa, że kwestia legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, została przesądzona w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15 (www.orzeczenia.nsa.gov.p.). W uchwale tej NSA wykluczył dopuszczalność wskazanej powyżej konfiguracji procesowej podkreślając, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego. Ustawodawca obowiązkiem wykonywania zadań publicznych obciążył bowiem jednostki samorządu terytorialnego, a nie ich organy. Wykonując zaś te zadania poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym. Nie mogą one natomiast wykorzystywać swoich kompetencji decyzyjnych dla realizacji własnych interesów lub interesów jednostki samorządu terytorialnego, którą reprezentują, ukrywanych najczęściej pod nazwą "interesu publicznego". Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego ma bowiem służyć realizacji interesu prawnego stron postępowania, a nie realizacji samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli zatem kompetencja w sprawach z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu, została powierzona staroście wykonującemu zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. NSA podniósł również, że stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez NSA w cytowanej powyżej uchwale i nie znajduje jakichkolwiek podstaw do zastosowania art. 269 § 1 P.p.s.a. Uchwała ta dotyczy wprawdzie sytuacji procesowej powiatu, niemniej jej rozważania dotyczą i mają zastosowanie do podstawowej jednostki samorządu terytorialnego jaką jest gmina. Nie ulega wątpliwości, że ani Gmina [...], ani Wójt Gminy [...], nie brali udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanej przez Spółkę inwestycji, gdyż decyzję w tej sprawie wydał Wójt Gminy [...] działający jako organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 5 § 2 pkt 3 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23). Z oczywistych względów nie mógł zatem jednocześnie w tym postępowaniu występować w roli strony prowadzonego przez siebie postępowania, a w kontekście przywołanych rozważań stroną nie mogła być także Gmina (zob. również uchwały NSA z 9 października 2000 r. sygn. OPK 14/00; uchwałę NSA z 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/2003; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2008 r. sygn. K.32/08). Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Skoro zatem, w myśl wskazanej regulacji gmina została zobowiązana do kształtowania ładu przestrzennego poprzez m. in. ustalanie w drodze decyzji administracyjnej lokalizacji inwestycji celu publicznego, ochrona jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego podlega ograniczeniu. Gmina nie jest zatem w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi, która, jako pochodząca od podmiotu nieuprawnionego, jest niedopuszczalna "z innych względów", a których mowa w art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Z powyższych względów skarga podlegała odrzuceniu. Uznanie skargi za niedopuszczalną uniemożliwia nadanie sprawie dalszego biegu, jednakże nie pozbawia strony skarżącej ochrony przewidzianej w art. 53 § 3 P.p.s.a. Wobec tego, że z treści skargi wynikało, że podlega ona odrzuceniu (z uwagi na brak legitymacji skargowej) Sąd odstąpił od wzywania strony skarżącej do uiszczenia wpisu sadowego od skargi (art. 222 P.p.s.a.).