II SA/Rz 843/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego -skargę oddala- II SA/Rz 843/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] przyznającą D. M. świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1.01.2009 r. do 31.10.2009 r. w wysokości 420 zł miesięcznie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością podjęcia opieki nad mężem Z. M. Decyzje te zapadły na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 467/09, którym Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2009 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. odmawiającą przyznania D. M. świadczenia pielęgnacyjnego. W wyroku tym Sąd powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, który stwierdził niezgodność z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny. Na skutek tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca rozszerzył uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób, które sprawują opiekę również nad inną niż dziecko osobą niepełnosprawną, lecz pozostawił niezmienione brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Takie literalne brzmienie przepisu zastosowały organy w decyzjach z dnia 15 stycznia 2009 r. i z dnia 2 kwietnia 2009 r., a Sąd orzekający w sprawie II SA/Rz 467/09 uznał, iż tego rodzaju interpretacja wymienionego przepisu jest nie do zaakceptowania z zaprezentowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, w którym podkreślił on, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego członka rodziny i z tego powodu rezygnuje z pracy zarobkowej, to winien otrzymać odpowiednie wsparcie ze strony Państwa. Wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie tylko im prawa do świadczenia narusza konstytucyjna zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną. Sąd orzekający w sprawie II SA/Rz 467/09 stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie opiekę nad niepełnosprawnym, niezdolnym do samodzielnej egzystencji mężem sprawuje żona, a zatem w stanie prawnym powstałym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego okoliczność ta nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli spełnione zostały inne przesłanki jego przyznania. W postępowaniu prowadzonym po wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2009 r., Prezydent Miasta [...] uwzględnił ocenę prawną w nim zawartą i decyzją z dnia [...] marca 2010 r. przyznał D. M. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością podjęcia opieki nad mężem Z. M. na okres od 1.01.2009 r. do 31.10.2009 r. w wysokości 420 zł miesięcznie. Jednocześnie organ I instancji zastrzegł, że mimo nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie zniesienia kryterium dochodowego przy ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zmiany okresu przyznawania takiego świadczenia, nowe uregulowania nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, jako że do spraw nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. W odwołaniu od tej decyzji D. M. zakwestionowała przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego na okres zasiłkowy do 31.10.2009 r., podczas gdy jej mąż orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS został uznany trwale za całkowicie niezdolnego do pracy i samodzielnej egzystencji. W tej sytuacji, w świetle przepisów obowiązujących od 1.01.2010 r. powinna otrzymać świadczenie na czas nieokreślony. Jednocześnie odwołująca wskazała, że od 15.02.2010 r. jej mąż przebywa w zakładzie opiekuńczym, co powoduje utratę prawa do świadczenia po tym dniu. Po rozpoznaniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, w podstawie prawnej wskazując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1, 3 i 4, art. 24 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm.) oraz art. 13 pkt 3 lit. c), art. 21 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. Nr 219, poz. 1706). Nawiązując do zarzutów odwołania Kolegium przytoczyło przepisy ustawy z dnia 20 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych regulujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w tym także art. 24 ust. 4 tej ustawy w nowym brzmieniu, stanowiący, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony, wówczas prawo do takiego zasiłku lub świadczenia ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Ustawa ustalająca nowe brzmienie m. in. tego przepisu – tj. ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacja wydatków budżetowych weszła w życie 1 stycznia 2010 r., jednakże z mocy jej art. 21 – do postępowań w sprawach ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okresy zasiłkowe przypadające przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się dotychczasowe przepisy. Kolegium stwierdziło, że wniosek odwołującej został złożony 8.01.2009 r. i na skutek wyroku Sądu z dnia 16 grudnia 2009 r., który uchylił decyzje organów obu instancji, sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, stąd też organ I instancji właściwie zastosował przepisy dotychczasowe w zakresie określenia okresu zasiłkowego od 1.01.2009 r. do 31.10.2009 r., w decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. W skardze na tę decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie D. M. wniosła o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu I instancji, wskazując, że przepis art. 21 ustawy nowelizującej z dnia 19 listopada 2009 r. nie ma w jej przypadku zastosowania. Postępowanie zainicjowane jej wnioskiem z 8.01.2009 r., zostało zakończone w administracyjnym toku instancji ostateczna decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2009 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja ta została na skutek wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2009 r. uchylona, a kolejna decyzja przyznaje świadczenie pielęgnacyjne za okres od 1.01.2009 r. do 31.10.2009 r. Istotnym jest fakt, że decyzja ta i utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja zostały wydane po 1.01.2010 r., a więc w czasie obowiązywania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacja wydatków budżetowych. Zgodnie z jej art. 24 ust. 4 prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Z uwagi na fakt, iż mąż skarżącej został uznany za trwale niezdolnego do pracy i samodzielnej egzystencji, świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane na czas nieokreślony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdyzachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje ponadto przepis art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie niniejszej toczyło się już bowiem postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wspomnianym wcześniej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 467/09 uchylającym decyzje organów obu instancji o odmowie przyznania D. M. świadczenia pielęgnacyjnego na okres zasiłkowy 2009 r. W wyroku tym Sąd wyraził pogląd, że okoliczność sprawowania opieki przez żonę nad niepełnosprawnym, niezdolnym do samodzielnej egzystencji mężem, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli spełnione zostały inne przesłanki jego przyznania. Pogląd ten Sąd oparł na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, który stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny. Związane tą oceną prawną po myśli art. 153 P.p.s.a., organy przyznały D. M. świadczenie pielęgnacyjne przewidziane w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm.) na okres od 1.01.2009 r. do 31.10.2009 r., wskazując, że jej wniosek został złożony 8.01.2009 r. i powołując się na art. 24 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. nr 219, poz. 1706). Przepis ten przewidywał ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, w tym świadczenia pielęgnacyjnego, na okres zasiłkowy, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, do końca okresu zasiłkowego. Wyjątek stanowiły świadczenia rodzinne uzależnione od niepełnosprawności orzeczonej na czas określony, wówczas prawo do świadczenia rodzinnego ustalane było do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływał termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności, jednak nie dłużej niż do końca okresu zasiłkowego. Okresem zasiłkowym był natomiast zgodnie z art. 3 pkt 10 cyt. ustawy, okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego. Biorąc pod uwagę, że orzeczenie o niepełnosprawności Z. M. zostało wydane na czas nieokreślony (na stałe), a także uwzględniając datę wpływu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – 8.01.2009 r., stwierdzić należy, że organy prawidłowo przyznały to świadczenie od 1.01.2009 r. do 31.10.2009 r. Słusznie przyjęto, że art. 24 ust. 4 w nowym brzmieniu, przewidujący ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony, jeśli niepełnosprawność została również orzeczona na czas nieokreślony, nie może zostać zastosowany z uwagi na treść art. 21 powoływanej ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. Przepis ten nakazuje do postępowań w sprawach ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okresy zasiłkowe przypadające przed dniem wejścia w życie tej ustawy, rozpoczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy i niezakończonych ostateczną decyzją, stosować dotychczasowe przepisy. Nie może zostać przy tym uwzględniona argumentacja skarżącej nawiązująca do faktu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., kończącej administracyjny tok instancji. Uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r. ostatecznej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oznacza, iż decyzje te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, a tym samym postępowanie o przyznanie D. M. świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało zakończone. Wydając zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organy rozpoznawały ten sam wniosek skarżącej, złożony w dniu 8.01.2009 r. Z tych przyczyn argumentacja skargi nie mogła zostać uwzględniona. Niezależnie od tego Sąd stwierdził pewne uchybienie, polegające na powołaniu w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Kolegium art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. W pkt 2 przewiduje uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, bądź uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, a zatem wydało rozstrzygnięcie wskazane w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i ten przepis winno było wskazać w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Sąd uznał jednakże tę wadę za nie mogącą mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, co skutkowało brakiem możliwości uwzględnienia skargi w świetle powołanego na wstępie art. 145 § 1 P.p.s.a. Z wszystkich tych przyczyn Sąd skargę oddalił, w oparciu o art. 151 P.p.s.a.