II SA/Rz 844/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Maria Zarębska-Kobak Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta przez Naczelnika Wydziału Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2, ust. 3, 4 i 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm. ) - uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta przez Naczelnika Wydziału Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] czerwca 2005r. znak [...] o przyznaniu dodatku mieszkaniowego oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji podano, że decyzja organu I instancji została wydana po rozpatrzeniu wniosku A. Ż. z dnia [...] czerwca 2005r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wnioskodawczyni wskazała, że prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz z synem, a powierzchnia lokalu wynajmowanego od Banku Spółdzielczego z siedzibą w S. wynosi 46.82 m², (łączna powierzchnia pokoi i kuchni - 35.96 m² ). Łączna kwota wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc wg informacji uzyskanej od administratora budynku wynosi 145,20 zł. Do wniosku A. Ż. dołączyła umowę najmu lokalu, z której wynika wysokość czynszu za wynajem w kwocie 127,82 zł, deklarację o wysokości dochodów własnych i syna oraz zaświadczenia o statusie osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. znak [...] organ I instancji przyznał A. Ż. dodatek mieszkaniowy w kwocie 143,60 zł. za okres od 01.07.2005r. do 31.12.2005r. Odwołanie od tej decyzji w terminie wniosła A. Ż. zarzucając, że organ I instancji przy wyliczaniu wysokości wydatków mieszkaniowych nie uwzględnił kwoty najmu lokalu mieszkalnego, która wynika z umowy najmu z Bankiem Spółdzielczym w S. dołączonej do wniosku, gdzie w § 3 widnieje kwota 127,82 zł. Jej zdaniem łączna kwota wydatków mieszkaniowych wynosi 273,02 zł. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co oznacza, iż decyzja administracyjna o przyznaniu dodatku mieszkaniowego winna wskazywać podstawę prawną. Tymczasem w podstawie zaskarżonej decyzji znalazł się przepis art. 2 o dodatkach mieszkaniowych, który odnosi się do 5 różnych tytułów odnoszących się do zajmowania lokalu, a dodatek mieszkaniowy przysługuje tylko na podstawie jednego z nich. Dodatkowo w podstawie prawnej pominięto art. 5 ust. 4 i ust. 5 pkt 1 powołanej ustawy mimo, że mają one zastosowanie w sprawie. Nadto powołał się organ I instancji w całości na art. 6 ust. 1 z pominięciem ust. 3, 4 i 6, które określają wydatki poniesione przez osobę ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy. Nie wskazano również przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w spawie dodatków mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ). Kolejnym uchybieniem jest brak upoważnienia udzielonego przez Burmistrza do wydawania w imieniu tego organu decyzji w sprawie dodatków mieszkaniowych przez Naczelnika Wydziału Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Wskazano również, że uzasadnienie organu I instancji jest lapidarne i nie wyjaśnia związku pomiędzy wskazanymi w jej podstawie przepisami prawa, a treścią rozstrzygnięcia. Brak jest również wyliczenia dodatku co prowadzi do wniosku, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego – ustawę o dodatkach mieszkaniowych, a także przepisy prawa procesowego, a to art. 7-9 i 107 § 3 kpa, w stopniu uniemożliwiającym jej utrzymanie, a także rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Na decyzję tą skargę wniosła A. Ż. i zarzuciła rażące naruszenie przez Kolegium przepisu art. 138 § 2 kpa. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a przecież w jej sprawie stan faktyczny jest znany i nie budzi wątpliwości. Podała, że znane są wydatki w związku z użytkowanym lokalem, dlatego też sprawa powinna być rozstrzygnięta merytorycznie przez organ odwoławczy. Dodatkowo organ II instancji nie wskazał na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części, a jedynie uznał za konieczne wyeliminowanie uchybień formalnych, co prowadzi tylko do przedłużenia sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270, ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przepisie art. 15 Kpa została wyrażona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją pierwszoinstancyjną. Istota postępowania odwoławczego - zgodnie z art. 138 Kpa - polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a nie tylko na kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji oraz dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu. W art. 138 kpa zawarty jest zamknięty katalog decyzji, jaki może wydać organ odwoławczy: albo utrzymuje on w mocy zaskarżony akt (art. 138 § 1 pkt 1) albo uchyla go i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając umarza postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2), względnie umarza postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3). Natomiast w myśl art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżony akt w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego w tym, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził takie postępowanie, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. W związku z tym nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja tego przepisu (zob. wyrok NSA OZ w Rzeszowie z dnia 13 lipca 1999 r. sygn. akt SA/Rz 280/98, LEX 42014). W rozpoznawanej sprawie przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji było stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego - przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, które nie zostały wskazane w sposób precyzyjny; wskazano też na naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art.7-9 Kpa) oraz przepisu art.107 § 3 Kpa. Jeśli chodzi o wadliwość podstawy prawnej, to w tym zakresie wskazanie prawidłowej i pełnej podstawy należało do Kolegium – nie wymaga to bowiem uzupełniania postępowania wyjaśniającego w jakimkolwiek zakresie. Natomiast postawienie organowi I instancji zarzutu naruszenia zasad ogólnych nie zostało w żaden sposób sprecyzowane (nie wskazano, na czym naruszenie to miało polegać). Z kolei wady uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej winny być wyeliminowane w decyzji organu odwoławczego, który ponownie, w całokształcie rozpatruje sprawę. Wskazać ponownie należy na utrwalony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym uchylenie decyzji w toku instancji z powodu błędnego powołania podstawy prawnej decyzji oraz niewłaściwego jej uzasadnienia, jest sprzeczne z przepisami art. 138 kpa. Organ odwoławczy, rozpatrujący sprawę ponownie, co do jej istoty, powinien usunąć te wadliwości decyzji, których dopuścił się organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 29 września 1987 r. IV SA 220/87). Jako przyczynę uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji Kolegium wskazało również, iż nie zostało wykazane upoważnienie Burmistrza do wydawania decyzji przez Naczelnika Wydziału Miejskiego Ośrodka pomocy Społecznej w S. Kwestia ta jednak winna również podlegać wyjaśnieniu w postępowaniu odwoławczym, bowiem nie wymaga to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części. Z tych przyczyn ogólnikowym, bez odniesienia do art.138 § 2 Kpa, jest stwierdzenie Kolegium, iż "organ pierwszej instancji powinien usunąć wszystkie wykazane wyżej wady i uchybienia, a przyszłą decyzję wydać w sposób zgodny z prawidłowo powołanymi w jej podstawie przepisami prawa materialnego, po rozpatrzeniu całego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego". Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że w aktach administracyjnych znajduje się decyzja z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] wydana przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S., która przyznaje dodatek mieszkaniowy A. Ż. w wysokości 143,60 zł za okres od 01.07.2005r. do 31.12.2005r. Decyzja ta została wydana przez organ I instancji w konsekwencji decyzji Kolegium, której skarga dotyczy, podjętej w trybie art. 138 § 2 kpa. Ponieważ ostatnio wskazana decyzji podlega uchyleniu, jako wydana z naruszeniem art.138 § 2 Kpa, dlatego dla całościowego rozpoznania sprawy Sąd również i tą decyzję uchylił, zgodnie z art. 135 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Ponadto na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku.