II SA/Rz 845/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 13 marca 2008 r. sprawy ze skargi S.M. na decyzję Wojewody z dnia (...) nr (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę zajętą pod drogę publiczną -skargę oddala- II SA /Rz 845/07 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania S. M. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2007r., nr [...] ustalającą odszkodowanie w kwocie 3.300,00 zł dla S. M. za działkę nr 846/1 o pow. 0,0057 ha położoną w jednostce ewidencyjnej N., zajętą pod drogę publiczną gminną – ul. R. w N. obręb N., która jest własnością Gminy N. na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody z dnia [...] października 2006r. nr [...]. W podstawie prawnej organ podał art. 138 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej k.p.a.), oraz art. 9a i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm. – zwana dalej w skrócie u.g.n.), art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm. – zwana dalej ustawą reformującą) W odwołaniu S. M. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w kwocie wyliczonej w załączniku do odwołania. Kwotę odszkodowania uznał za krzywdząca, bo z mocy prawa został pozbawiony części własności działki na realizację inwestycji celu publicznego. Według definicji zawartej w Słowniku Języka Polskiego PWN "odszkodowanie" oznacza wynagrodzenie za poniesioną stratę. W Konstytucji RP w art. 21 dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W sporządzonym operacie wysokość odszkodowania została zrównana z wartością działki, a nie rzeczywistej szkody, która obejmuję między innymi utratę pożytków możliwych do czerpania, gdyby nie nastąpiło odjecie własności. Przedstawiony w załączniku sposób wyliczenia szkody ma pewna granicę, która jest ostateczną barierą roszczeń strony uzasadnioną możliwością dzierżawy pod kiosk i umowy dzierżawy, jaką ma na sąsiednią działkę. Szkoda według wyliczeń skarżącego to około 14.600,00 zł. Organ pierwszej instancji nie dołożył należytej staranności, aby prowadzić rokowania w trakcie, których można było przeanalizować argumenty strony, czym naruszono art. 8 k.p.a., stanowiący o obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. i art. 7 k.p.a., iż organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wojewoda nie uwzględnił zarzutów odwołania i orzekł jak w powołanej na wstępie decyzji. W uzasadnieniu podał, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia stanowi między innymi przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. u. nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 (odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999r. stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego), będzie ustalone i wypłacane według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Wniosek strona złożyła w terminie. Podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie powołanej ustawy reformującej z dnia 13 października 1998r., przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (art. 73 ust. 5). Powyższy przepis ma charakter szczególny do zasad określonych w art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie, z którym wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenie zaś wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy Z. K. sporządził operat szacunkowy wartości nieruchomości nr 846/1 położonej w N. i ustalił jej wartość na kwotę 3,300,00 zł tj. 58,54 zł/m2. Strony zostały zapoznane z operatem szacunkowym w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2007r. rozprawy administracyjnej w Starostwie. Organ stwierdził, że operat uwzględnia aktualne uregulowania prawne, jest prawidłowym dowodem dla ustalenia kwoty odszkodowania. Organ nie mógł uwzględnić metody wyliczenia odszkodowania wskazanej przez odwołującego, gdyż wspomniana działka nie jest zabudowana. Zgodnie z art. 154 u.g.n. dobór metody i techniki szacowania nieruchomości należy do rzeczoznawcy majątkowego. Zgodnie natomiast z art. 175 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Rezultatem takiego postępowania nie jest zmiana wysokości określonego odszkodowania, a ocena prawidłowości sporządzenia operatu. W skardze do Sądu skarżący S. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucił, że Wojewoda naruszył art. 75 k.p.a., bo nie rozpatrzył wszystkich zarzutów w szczególności w kwestii odszkodowania i winien był przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, czym naruszył art. 136 k.p.a. Postępowanie w sprawie wysokości odszkodowania zostało przeprowadzone przez Wójta Gminy N. z rażącym naruszeniem art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż postępowanie wywłaszczeniowe należy poprzedzić rokowaniami. Sposób postępowania określa art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że odszkodowanie (...) będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela. Trudno nazwać rokowaniem wymianę dwóch pism pomiędzy Wójtem Gminy N., a skarżącym bez spotkania negocjacyjnego i wysłuchania strony, co zostało zlekceważone przez organ pierwszej instancji. Rozprawa administracyjna przeprowadzona w dniu [...] lipca 2007r. była pobieżna i nie odnosiła się do jego zarzutów. Skarżący nie otrzymał operatu szacunkowego przed rozprawą, a organ drugiej instancji uznał, że operat jest prawidłowy, mimo iż skarżący zgłosił wniosek o sprawdzenie operatu. Błędne przyjęcie metody określenia wartości oraz sporządzenia z naruszeniem odpowiedniej procedury miało istotny wpływ na wartość tej nieruchomości. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że wyliczona przez biegłych wartość rynkowa nieruchomości jest jedynie częścią odszkodowania, gdyż nie uwzględnia kosztów dodatkowych (koszty poszukiwania nowej nieruchomości, czas na to poświecony, koszty nabycia nowej nieruchomości). Z powyższego wynika, że biegły wskazuje jedynie podstawę do wyliczenia odszkodowania, bowiem dalsza kalkulacja wysokości odszkodowania winna być dokonana przez organ wypłacający odszkodowanie i należało jej dokonać w trakcie rokowań. Nie zgodził się z twierdzeniem organu drugiej instancji, że nie mógł czerpać dochodów z działki, która była w dacie przejęcia niezabudowana i przymusowo odjęta właścicielowi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując na argumentację zawartą, w zaskarżonje decyzji. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] października 2007r. nr [...] działając na podstawie art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1999r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) wstrzymał z urzędu wykonanie własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Na wstępie niniejszych rozważań należy podać, iż wniosek o wypłatę odszkodowania został wniesiony z zachowaniem terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy reformującej zgodnie, z którym ostatnim dniem do skutecznego złożenia wniosku o odszkodowanie był 31 grudnia 2005r. Przesłane przez skarżącego potwierdzenie nadania listu poleconego zawiera stempel pocztowy opatrzony datą 30 grudnia 2005r. Dokonanie czynności w tym dniu potwierdził również organ w piśmie z dnia [...] lutego 2008r. nr [...]. Powyższe ustalenia pozwoliły na dokonanie dalszej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Na tle przedstawionych zarzutów skarżącego, kwestią sporną w niniejszej sprawie jest wysokość przyznanego odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy reformującej. W ust. 4 art. 73 tej ustawy zawarto regulację, co do sposobu ustalania i wypłacania odszkodowania. Po myśli tego przepisu odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela złożony w stosownym terminie. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (art. 73 ust. 5 ustawy reformującej). Kwestie związane z odszkodowaniem za wywłaszczoną nieruchomość reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm. - zwana dalej w skrócie u.g.n.) w art. 128 – 135 zawarte w rozdziale 5 pt. "Odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości" Działu III - "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbywanie praw do nieruchomości". Delegacja art. 73 ust.4 ustawy reformującej odsyła do przepisów regulujących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, zatem nie można tego odesłania interpretować rozszerzająco na inne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami poza regulacjami zawartymi w art. 128 do 135 u.g.n. W tej sytuacji nieuzasadniony jest zarzut nieprzeprowadzenia rokowań, co w ocenie skarżącego mogło mieć wpływ na wysokość odszkodowania. Rokowania, których domaga się skarżący przewidziane są w art. 124 u.g.n., który ma zastawanie w sprawach o ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości i nie znajduje się w przepisach regulujących odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości. Nie znajduje też uzasadnienie zarzut naruszenia art. 144 u.g.n., gdyż przepis dotyczy opłat adiacenckich i nie był stosowany przez organy orzekające. Stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy. Organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził w dniu [...] lipca 2007r. rozprawę administracyjną z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, w której uczestniczył też skarżący. Skarżący miał zatem możliwość zapoznania się z operatem i wyjaśnienia wszelkich wątpliwości przez autora operatu. Z treści protokołu, podpisanego bez zastrzeżeń przez skarżącego wynika, że nie kwestionował procedur i prawidłowości opracowanego operatu i nie złożył wniosku o sprawdzenie operatu. Również w odwołaniu nie zakwestionowano prawidłowości sporządzenia operatu, bowiem kwestionowana była wyłącznie wysokość przyznanego odszkodowania, które nie objęło całej szkody w tym możliwych do uzyskania dochodów z tytułu dzierżawy gruntu. Znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy wykazuje wartość nieruchomości z czasu określonego w powołanym art. 73 ust. 5 ustawy reformującej. W świetle naprowadzonych uwag nietrafny jest zarzut skarżącego o naruszeniu art. 136 k.p.a. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2004r. sygn. akt SK 11/02 (OTK – A 2004/7/66) badając zgodność z Konstytucją art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) stwierdził, że przepis ten tworzy mechanizm regulujący wywłaszczenie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, który powoduje pewne ograniczenie ekwiwalentności odszkodowania. Prowadzi do tego zarówno odsunięcie w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, ograniczenie okresu dochodzenia roszczenia, jak też brak określenia terminu zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz wyłączenie z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia wysokość odszkodowania. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozwiązanie to pozostaje jednakże w granicach wyznaczonych przez konstytucyjny wymóg przyznania słusznego odszkodowania, którego słuszność mierzy się nie tylko interesami podmiotu wywłaszczonego, lecz również znanymi ustawodawcy możliwościami władzy publicznej w zakresie sprostania wymaganiom związanymi z uregulowaniem sytuacji prawnej nieruchomości zajętych pod drogi publiczne (kwestia czasu koniecznego do przygotowania środków budżetowych państwowych i gminnych do wypłaty odszkodowania. Trybunał Konstytucyjny w konkluzji stwierdził, że nie doszło do naruszenia praw konstytucyjnych wynikających z art. 21 ust. 2 Konstytucji mimo odstąpienia ustawodawcy od pełnej ekwiwalentności odszkodowania. Zarzuty skarżącego dotyczące wysokości przyznanego odszkodowania w świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego Sąd uznał za nieuzasadnione. Zauważyć też należy, że sentencja zaskarżonej decyzji odpowiada regulacjom zawartym w ustawie reformującej jak i wyżej powołanej ustawie o gospodarce nieruchomościami. Z tych przyczyn Sąd uznał, skargę za nieuzasadnioną i orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.