II SA/Rz 846/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] . Przedmiotem skargi T. N. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] przyznał mu zasiłek okresowy w wysokości 71,11 zł miesięcznie od dnia 1 czerwca 2017 r. do dnia 30 czerwca 2017 r., płatny od 15 dnia miesiąca. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji podał art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 38, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 630 ze zm. – dalej w skrócie "U. p. s."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej w skrócie: "K.p.a.") oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż w toku postępowania ustalono, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania mu pomocy społecznej ze względu na trudną sytuację materialną i niepełnosprawność. Skarżącemu przysługuje zatem zasiłek okresowy w wysokości wyliczonej jako 50 % różnicy pomiędzy dochodem rodziny (885,78 zł) a kryterium dochodowym rodziny (1.028 zł), t. j. w kwocie 71,11 zł. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że przyznana kwota zasiłku stanowi jałmużnę, sam koszt zakupu lekarstw wynosi ponad 200 zł, natomiast skarżący nie posiada żadnego majątku ani dochodów. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO w całości podzieliło ustalenia i stanowisko organu I instancji. Potwierdziło, że skarżący spełnia przesłanki do uzyskania zasiłku okresowego, gdyż dochód rodziny jest niższy od ustawowego kryterium dochodowego rodziny, ponadto skarżący posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie SKO, organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość zasiłku okresowego. Wskazał również, że niezależnie od przyznanego zaskarżoną decyzją zasiłku okresowego, organ I instancji przyznał skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 120 zł na zakup leków, w okresie od 11 lutego 2017 r. do dnia 30 czerwca 2017 r. pokrywał koszty posiłków dla dwóch osób, zaś w kwietniu 2017 r. przyznał skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 100 zł oraz zasiłek okresowy na okres od dnia 1 kwietnia 2017 r. do dnia 31 maja 2017 r. w kwocie 439,50 zł. Oznacza to, że organ nie uchyla się od świadczenia pomocy na rzecz rodziny skarżącego. Ponieważ organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o prawidłowo ustalone przepisy prawa materialnego oraz prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne, podnoszone przez skarżącego zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję SKO. W uzasadnieniu podniósł, że kwota przyznanego zasiłku nie jest adekwatna do potrzeb leczenia i codziennych wydatków. W odpowiedzi na skargę podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie: "ppsa"), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie sąd stwierdza, że decyzje wydane przez organy obu instancji są wadliwe i jako takie podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.p.s., zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zasiłek ustala się w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (art. 38 ust. 2 pkt 2 u.p.s.). Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny i jednocześnie nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 u.p.s.). Jak wynika z powołanych przepisów zasiłek okresowy jest świadczeniem względnie uznaniowym. W przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 u.p.s., zasiłek okresowy przysługuje wnioskodawcy, a więc winien być mu przyznany. Do oceny organu pozostawiono jedynie ustalenie, w ściśle określonych granicach, wysokości przyznanego świadczenia oraz okresu, na jaki to świadczenie ma być przyznane. Kwestia ustalenia wysokości zasiłku okresowego pozostawiona została względnemu uznaniu administracyjnemu, czyli w granicach pomiędzy najwyższą i najniższą kwotą zasiłku wynikającą z art. 38 ust. 2 i 3 u.p.s., w oparciu o ocenę organu obejmującą jego możliwości finansowe, ilość osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc i przy uwzględnieniu hierarchii potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone. Organ nie jest więc z jednej strony zobowiązany do przyznawania zasiłku w maksymalnej wysokości, z drugiej jednak strony nie jest uprawniony do rozstrzygania dowolnie, bez odniesienia do wskazanych wyżej kryteriów. Uzasadnienie decyzji przyznającej zasiłek celowy w najniższej możliwej wysokości powinno zatem wyjaśniać, czym organ się kierował uwzględniając wprawdzie wniosek, jednakże w najwęższym dopuszczalnym zakresie. Truizmem jest stwierdzenie, iż każdy wnioskujący o pomoc społeczną liczy na uzyskanie jej w jak najszerszym zakresie. Przyznanie pomocy społecznej w zakresie węższym, jakkolwiek jest prawnie dopuszczalne, to jednak powinno być poprzedzone analizą ujawniającą w uzasadnieniu decyzji przyczyny takiego rozstrzygnięcia, a konkretnie wyjaśniać, jakie wartości wchodzące w zakres interesu publicznego, nie pozwalały w pełni zaspokoić interesu partykularnego wnioskującego; ograniczoność środków, wielość podmiotów wnioskujących, wyżej sparametryzowane potrzeby innych wnioskujących. Rozważań w tym przedmiocie zabrakło, tak w uzasadnieniu decyzji organu I, jak i II instancji. Organ I instancji w ogóle do tych kwestii się nie odniósł, natomiast SKO wskazało jedynie, iż organ I instancji przyznał pomoc na miarę potrzeb rodziny skarżącego z jednej strony i posiadanych środków finansowych z drugiej. Na jakiej podstawie SKO poczyniło te ustalenia nie da się rozstrzygnąć, albowiem organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji kwestii tych nie porusza. Jako wadliwe Sąd ocenia również przyznanie skarżącemu zasiłku okresowego na jeden miesiąc. Stosownie do treści art. 39 ust. 5 u.p.s. "okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy". Przywołany wymóg oznacza, że podejmując decyzję w zakresie czasookresu przyznawania zasiłku okresowego organ powinien uwzględnić okoliczności sprawy, a więc okoliczności istotne z perspektywy hipotez norm prawnych mających zastosowanie w sprawie. "Okolicznościami sprawy" w sprawie o zasiłek okresowy będzie więc sytuacja życiowa i materialna wnioskodawcy, albowiem to ona determinuje ewentualne przyznanie pomocy w tej formie i – zasadniczo – jej wysokość. Ustalenie okresu przysługiwania zasiłku, w odróżnieniu od wysokości świadczenia, nie jest ustalane na podstawie konstrukcji uznania administracyjnego. Sformułowanie, zgodnie z którym organ ustala okres na jaki przyznany ma być zasiłek okresowy, na podstawie okoliczności sprawy powoduje, że organ jest zobowiązany do wskazania konkretnych, wyszczególnionych w uzasadnieniu decyzji okoliczności sprawy, pozostających w związku z czasem, w jakim osoba lub rodzina powinna korzystać z pomocy społecznej. Okoliczności powyższe muszą być przy tym tak ustalone i wyjaśnione, aby same narzucały okres, w jakim zainteresowany polepszy trudną sytuację życiową – por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2014 roku, sygn. II SA/Po 39/14, W. Maciejko, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Wyd. IV, wersja elektroniczna, teza 7, C. Martysz, S. Nitecki, G. Szpor, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, 1999r., s. 183. W analizowanej sprawie organy obu instancji zupełnie pominęły kwestię uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie okresu, na jaki przyznano zasiłek okresowy skarżącemu; decyzja organu I instancji właściwie zupełnie pozbawiona jest merytorycznego uzasadnienia. Organy tego nie uczyniły, nie wskazały również żadnych innych okoliczności, które w ich ocenie implikowały rozstrzygnięcie w tym przedmiocie. Biorąc pod uwagę cele pomocy społecznej, a więc umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych – art. 2 ust. 1 u.p.s., przyznanie zasiłku okresowego na jeden miesiąc powinno mieć charakter wyjątkowy, uzasadniony okolicznościami sprawy, z którym jednoznacznie wynikałoby, że po tym okresie problemy beneficjenta pomocy społecznej zostaną przezwyciężone. Zebrane w niniejszej sprawie dowody oraz ujawnione w uzasadnieniu decyzji SKO ustalenia i oceny, na taki wniosek nie pozwalają; w kwestii długości czasookresu przyznania zasiłku okresowego analogicznie wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. III SA/Kr 932/11. Wobec przedstawionych uchybień Sąd przyjął, że organy obu instancji naruszyły przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa, poprzez nieustalenie i nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych, umożliwiających prawidłowe zastosowanie art. 38 u.p.s., a więc rozstrzygnięcie w przedmiocie wysokości i czasookresu objęcia skarżącego pomocą społeczną we wnioskowanej formie. Naruszenie to miało charakter istotny, albowiem dotyczyło podstawy faktycznej normy materialnej, w oparciu o którą zapadło rozstrzygnięcie w sprawie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią wyżej poczynione uwagi Sądu i podejmą rozstrzygnięcie w sprawie. Uwzględniając całość powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ppsa uchylił zarówno decyzję zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.