II SA/Rz 847/04

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEK POLSKIEJ Dnia 27 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Anna Lechowska AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 18 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego wyrównawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...].; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 847/04 Uzasadnienie Przedmiotem skargi W. Z. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z dn. [...].10.2004r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku stałego wyrównawczego. Decyzję w tej sprawie w I instancji wydał Prezydent Miasta [...] w dn. [...].05.2004r. Nr [...], który powołując się na art.105 § 1 ustawy z dn.14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) oraz art.106 ust.1, art.150, art.110 ust. 7 i 8 ustawy z dn.12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz.93 ze zm., zwana dalej "Ups") umorzył postępowanie w sprawie przyznania skarżącej – W. Z. zasiłku stałego wyrównawczego. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że W. Z. pobierała zasiłek stały wyrównawczy przyznany jej stosowną decyzją do dn. 30.06.2003r. z uwagi na okresowy charakter orzeczonego umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W. Z. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku stałego wyrównawczego w dn.31.07.2003r. jednocześnie wnosząc o zawieszenie postępowania z uwagi na zaskarżenie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dn.30.07.2003r., który zaliczył ją do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Organ I instancji postanowieniem z dn. [...].08.2003r. zawiesił postępowanie administracyjne. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydał w dn.9.12.2003r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] utrzymując w mocy orzeczenie powiatowego zespołu z dn.30.07.2003r. (akta sprawy nie zawierają orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Województwie [...] odnośnie stopnia niepełnosprawności W. Z.). Odwołanie od orzeczenia z dn.9.12.2003r. wniosła W. Z. do Sądu Rejonowego w R., który wyrokiem z dn.18.05.2005r. [...] zmienił orzeczenie wojewódzkiego zespołu o stopniu niepełnosprawności zaliczając stronę do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i ustalił także, iż stopień ten datuje się od dnia 28.05.2003r., niepełnosprawność istnieje od dnia 13.01.2001r., a orzeczenie to wydano na czas do dnia 31.03.2005r.. Organ I instancji na wniosek strony podjął zawieszone postępowanie w tej sprawie i decyzją z dn. [...].05.2004r. umorzył postępowanie z wniosku W. Z. W sprawie sporządzono wywiad środowiskowy (k.8 akt I instancji). Przytaczając okoliczności faktyczne sprawy organ ten zauważył, że w dn.1.05.2004r. weszła w życie Ups, która w art.160 przesądziła o utracie mocy obowiązującej przez ustawę z dn.29.11.1990r. o pomocy społecznej (tekst jednol. Dz.U. Nr 64 z 1998r., poz.614 ze zm., zwana dalej "Ups z 1990r."). Organ powołał się także na dyspozycję art.150 Ups odnośnie spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie Ups, wywodząc że do takich spraw stosuje się przepisy Ups, która nie przewiduje takiego świadczenia jak zasiłek stały wyrównawczy. Uznano zatem brak podstaw do przyznania takiego zasiłku pod rządami Ups, konkludując że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, a to nakazuje jego umorzenie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. Z. domagając się jego uchylenia i orzeczenia o przyznaniu żądanego świadczenia. Odwołująca się wskazała, że decyzja jest dla niej krzywdząca, albowiem na skutek błędnych orzeczeń zespołów do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności pozbawiono ją świadczenia, które jej się prawnie należało. Wskazała ponadto, że wedle art.144 Ups zasiłek stały wyrównawczy zastąpiony został zasiłkiem stałym. W aktach sprawy zalega także decyzja Prezydenta Miasta [...] z dn. [...].06.2004r. Nr [...] mocą której przyznano W. Z. zasiłek stały od dn.1.05.2004r. do dn.31.03.2005r. w wysokości 418 zł miesięcznie. W treści tej decyzji wskazano m.in., że strona spełnia warunki do przyznania takiego zasiłku, jako osoba m.in. całkowicie niezdolna do pracy oraz spełniająca przewidziane w Ups kryterium dochodowe. Opisaną na wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania skarżącej zasiłku stałego wyrównawczego, powołując w podstawie prawnej swej decyzji art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.150 i art.36 pkt 1 Ups. Rozpoznając odwołanie uznano, że decyzja organu I instancji nie naruszać ma prawa. Organ odwoławczy uznał, iż poza sporem jest, że odwołująca się spełniała warunki do przyznania jej zasiłku stałego wyrównawczego na podstawie Ups z 1990r. od chwili złożenia wniosku do dnia wejścia w życie Ups, tj. do dnia 1.05.2004r., zaś po tej dacie spełnia warunki do przyznania zasiłku stałego. Zdaniem SKO, wbrew twierdzeniom odwołującej się, zasiłek stały wyrównawczy wedle Ups z 1990r. nie został zastąpiony zasiłkiem stałym, przewidzianym w Ups, nie podzielono także wywodów odwołania odnośnie możliwości zastosowania art.144 Ups w przedmiotowej sprawie. Podzielono zatem pogląd I instancji, że kontynuowanie postępowania w przedmiocie żądanego świadczenia stało się bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie wniosła W. Z. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, przyznania jej zasiłku stałego wyrównawczego z wypłatą zaległej kwoty z tego tytułu od dn.31.07.2003r. z odsetkami ustawowymi, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie "kosztów procesu według norm przepisanych". Skarżąca kwestionuje w skardze decyzje obu instancji, wywodząc iż są one krzywdzące, a organy dokonały błędnej interpretacji przepisów Ups. W. Z. naprowadza, że wypłata należnego świadczenia z pomocy społecznej następuje od miesiąca, w którym złożono stosowny wniosek. Wywody organu odwoławczego odnośnie niemożliwości kontynuowania postępowania w sprawie prowadzenia postępowania w sprawie przyznania zasiłku stałego wyrównawczego skarżąca uznaje za błędne. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. SKO wskazuje, że domaganie się orzeczenia o charakterze reformatoryjnym nie uwzględnia kompetencji sądu administracyjnego. Organ wywodzi, że Ups "nie zawiera norm przejściowych, które pozwalałyby orzec u przyznaniu żądanego przez skarżącą świadczenia od chwili złożenia wniosku". Kolegium nie wyklucza w tym przypadku niekonstytucyjności tej ustawy, wskazując iż problem ten musiał pozostać poza sferą zainteresowania organu. Przyznano zarazem, że skarżącej należałaby się wnioskowana pomoc, gdyby ustawodawca uregulował kwestie przejściowe w odmienny sposób. Podtrzymano w odpowiedzi na skargę tok argumentacji prezentowanej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy nie jest przedmiotem sporu między stronami. W. Z. z wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego wyrównawczego zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] podaniem z dn.31.07.2003r.. jest także niesporne, że postępowanie w sprawie przyznania tego świadczenia zostało zawieszone na czas trwania postępowania odnośnie ustalenia stopnia niepełnosprawności skarżącej i podjęto je po wydaniu przez Sąd Rejonowy w R. wyroku z dn.18.05.2004r. [...] zmieniającego orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Województwie [...] z dn.9.12.2003r. w ten sposób, że zaliczono skarżącą do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, a stopień ten datowano na czas od 28.05.2003r.. Postępowanie organ I instancji podjął i wydał w sprawi decyzję o jego umorzeniu w chwili, gdy obowiązywała już Ups. W podstawie prawnej decyzji umarzającej postępowanie powołano się na dyspozycję art.105 § 1 k.p.a. w zw. z art.106 ust.1, art.150 i art.110 ust.7 i 8 Ups wywodząc, że wobec wejścia w życie Ups, która nie przewiduje świadczenia o nazwie zasiłek stały wyrównawczy, wszczęte w przedmiotowej sprawie postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Taki tok rozumowania podzielił organ odwoławczy, który dopiero w odpowiedzi na skargę, przyznając że W. Z. spełniała kryteria do przyznania jej zasiłku stałego wyrównawczego do daty wejścia w życie Ups, nie wykluczył niekonstytucyjności cyt. ustawy, wobec braku regulacji kwestii przejściowych na tle funkcjonujących uprzednio zasiłków stałych wyrównawczych. Sprawa zatem legalności wydanych decyzji przez organy obu instancji sprowadza się do odpowiedzi na następujący problem: czy postępowanie odnośnie zasiłku stałego wyrównawczego wszczęte przed 1.05.2004r. i nie zakończone do tej daty wobec braku ujęcia takiego świadczenia w samej Ups stały się istotnie bezprzedmiotowe, co uzasadniałoby nakaz ich umorzenia? Analizę tej kwestii należy rozpocząć od sposobu uregulowania kwestii przejściowych w Ups. W myśl art.150 Ups do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy". Sprawa W. Z. jest właśnie przypadkiem sprawy wszczętej i nie zakończonej przed dniem wejścia w życie Ups, tj. przed dniem 1.05.2004r.. Art.160 Ups stanowi, że z dniem wejścia w życie Ups, tj. z dniem 1.05.2004r., traci moc Ups z 1990r.. Do sprawy wszczętej wnioskiem skarżącej z dn.31.07.2003r. o przyznanie jej zasiłku stałego wyrównawczego należy zatem stosować przepisy Ups. Stanowisko SKO wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż Ups nie zawiera norm przejściowych, które pozwalałyby orzec o przyznaniu żądanego przez skarżącą świadczenia od chwili złożenia wniosku, a w konsekwencji zaaprobowanie decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania w tym zakresie jest nieuprawnione. W myśl art.105 § 1 k.p.a. "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Zdaniem sądu, brzmienie art.150 ustawy z dn.12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz.593 ze zm.) nakazujące do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed datą wejścia w życie tej ustawy, stosować jej przepisy, nie spowodowało bezprzedmiotowości postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku stałego wyrównawczego wszczętego przed dniem 1.05.2004r. i nie zakończonego do tej daty decyzją administracyjną. Art.150 Ups zamieszczony jest w rozdziale zatytułowanym "Przepisy przejściowe i końcowe", a jego treść to przyjęcie przez ustawodawcę koncepcji tzw. retroaktywności polegającej na nakazie stosowania nowych norm prawnych do wszelkich stosunków objętych zakresem tej regulacji, także i tych, które powstały przed wejściem w życie cyt. ustawy. Organy obu instancji eksponując, że Ups nie wymienia wśród rodzajów świadczeń pieniężnych zasiłku stałego wyrównawczego (ustawodawca w art.36 pkt 1 Ups wśród świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wymienił zasiłek stały), doszły do przekonania, że postępowanie w sprawie o ten rodzaj świadczenia wszczęte na wniosek skarżącej stało się bezprzedmiotowe. Teza ta jednak, zdaniem sądu, nie może się ostać. W literaturze przedmiotu wyrażono stanowisko, opowiadające się za kontynuacją postępowania administracyjnego po dniu 1.05.2004r., którego przedmiotem będzie zasiłek stały wyrównawczy, albowiem w istocie chodzić ma o tożsame świadczenie z obecnie funkcjonującym na gruncie Ups zasiłkiem stałym (por. S.Nitecki: Postępowanie w sprawach z zakresu pomocy społecznej, w: Pozycja samorządowych kolegiów odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, red. C.Martysz i A.Matan, Zakamycze 2005, s.323). Porównując przesłanki przyznania zasiłku stałego wyrównawczego, określone dyspozycją art.27 ust.4 Ups z 1990r. ("Zasiłek stały wyrównawczy przysługuje osobie pełnoletniej: 1) samotnej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego, określonego w art.4 ust.1, 2) całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie, jest niższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie określonego w art.4 ust.1") oraz przesłanki przyznania zasiłku stałego z art.37 Ups ("Zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie".) dojść należy do wniosku, że kryterium przyznania tych świadczeń nie uległo zasadniczej zmianie. Zatem pogląd powyższy sąd aprobuje, uznając, że doznaje on także wsparcia przy odpowiedniej wykładni art.150 Ups, uwzględniającej nakaz stosowania bezpośrednio przepisów Konstytucji RP. Retrospektywne stosowania przepisów nowej regulacji prawnej ocenianie jest w teorii prawa jako działanie zapewniające szybkie i na ogół bezkolizyjne zastąpienie "dawnego" prawa nowymi przepisami, ale bywa ono nielojalne wobec zainteresowanych, osłabia poczucie bezpieczeństwa prawnego i zazwyczaj wywołuje następstwa podobne do następstw wstecznego działania prawa (tak S.Wronkowska, w: S.Wronkowska, M.Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Wydawnictwo Sejmowa, Warszawa 1997, s.50). Zdaniem sądu ocena owej retrospektywności zastosowanej w art.150 Ups do sprawy Wilhelminy Zuby nakazuje sięgnąć do wykładni opartej o przepisy samej Konstytucji RP. Pośrednio na takie prerogatywy sądu administracyjnego wskazał sam Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dn.8.03.2005r. sygn. P.15/04 (opubl. OTK Nr 3/2005, poz.21). W wyroku tym wprawdzie Trybunał umorzył postępowanie odnośnie konstytucyjności art.150 Ups, ale wskazał, że sąd administracyjny jest zobowiązany do dokonania wykładni, m.in. cyt. przepisu, zgodnej z Konstytucją i że jest to postać bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy. Zdaniem składu orzekającego wykładnia art.150 Ups winna uwzględniać konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych polegającą na zakazie pozbawiania obywateli praw podmiotowych i ekspektatyw ukształtowanych przez ustawy wydane w wyniku realizacji praw podstawowych lub na zakazie ich ograniczania w stopniu naruszającym istotę danego prawa bez pełnego ekwiwalentu praw utraconych. Zasada ta stanowi element klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art.2 Konstytucji RP), na którą składają się także zasada zaufania obywatela do państwa i zakaz działania prawa wstecz. W literaturze podkreśla się, ze zasada ochrony praw nabytych stanowi podstawę bezpieczeństwa prawnego obywateli, ma ważne i wielokierunkowe uzasadnienie aksjologiczne, stanowi oparcie dla wiarygodności prawa i jego organów w stosunkach wykonywania władzy państwowej. Odbieranie obywatelom przyznanych uprawnień, a także ich ekspektatyw nie jest obojętne dla stanu świadomości prawnej obywateli, którzy w takich przypadkach tracą szacunek dla samej idei prawa (por. J.Oniszczuk: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Zakamycze 2000, s.76-78). W takiej sytuacji znalazła się strona skarżąca, która składając wniosek w dn.31.07.2003r. o przyznanie zasiłku stałego wyrównawczego, korzystając jednocześnie z prawa do sądu w aspekcie wzruszenia niekorzystnego dla niej orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, miała prawo oczekiwać, że jej wniosek będzie przedmiotem merytorycznego rozpoznania. To oczekiwanie znajduje uzasadnienie w treści art.106 ust.3 Ups, który prawo do wypłaty świadczenia wiąże z miesiącem, w którym złożono wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Powyższy kierunek wykładni art.150 Ups znajduje także wsparcie w konstytucyjnym prawie obywatela do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo (art.67 ust.1 Konstytucji RP) czy wreszcie w normie art.100 ust.1 Ups nakazującym kierowanie się w postępowaniu w sprawach pomocy społecznej przede wszystkim dobrem osób korzystających z takiej pomocy. Odmienna wykładnia art.150 Ups, prezentowana przez orzekające w sprawie organy, nie uwzględniła zatem zasad wynikających z Konstytucji RP, będącej najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, której podlegają sędziowie stosujący prawo. Stanowiła także naruszenie art.2 ust.1 Ups, wskazującego iż celem pomocy społecznej jako elementu polityki państwa jest umożliwienie osobom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Uwagi powyższe upoważniają sąd do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie wniosek o przyznanie zasiłku stałego wyrównawczego nie rozpoznany przed dniem 1.05.2004r. winien być potraktowany przez organ pomocy społecznej jako wniosek o zasiłek stały w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej z dn.12.03.2004r.. Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, uznając zatem iż decyzje obu instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa) uchylił te decyzje. Skarżąca była zwolniona z mocy ustawy z obowiązku uiszczenia wpisu sądowego, z tego względu wniosek o zasądzenie kosztów sądowych jest bezprzedmiotowy. Sąd nie mógł jednocześnie wydać orzeczenia przyznającego świadczenie, albowiem sprawuje sądowa kontrolę wykonywania administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia legalności, a więc zgodności z obowiązującym prawem. Sąd nie może zastępować organów administracji publicznej i wkraczać w sferę zastrzeżoną dla tych podmiotów. Reasumując: organ pomocy społecznej prowadząc ponownie postępowanie rozpozna wniosek W. Z. z dn.31.07.2003r. traktując go jako wniosek o przyznanie zasiłku stałego do dnia 1.05.2004r. i stosując do niego reguły postępowania zawarte w Ups. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak na wstępie.