II SA/Rz 849/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu R. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 7 marca 2023 r. nr SKO.415/30/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Decyzją z 7 marca 2023 r. nr SKO.415/30/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Rzeszowie, po rozpoznaniu odwołania A. M. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 22 grudnia 2022 r. nr R-P.6730.3.28.2022.BP. o odmowie ustalenia warunków zabudowy, uchyliło ten akt w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ pierwszej instancji, podając w podstawie prawnej art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Wskazaną decyzją z 22 grudnia 2022 r. Prezydent Miasta [...] odmówił ustalenia dla A. M. warunków zabudowy na inwestycję pod nazwą: "Budynek usługowo - handlowo - mieszkalny" na działkach nr: [...], [....], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w [....]. Organ stwierdził, że nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), określanej w dalszej części jako "u.p.z.p." w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych - w szczególności wysokości budynku. Brak jest możliwości wyznaczenia wysokości budynku spełniającej żądanie Wnioskodawcy. Zdaniem Organu, ze względu na uwarunkowania urbanistyczne wskazanym przestrzennie jest zachowanie maksymalnej wysokości zabudowy w ciągu pierzei na poziomie 12,40 m (wysokość budynków przy ul. [...] nr [...] i [...], we wschodniej pierzei ul. [...], po północnej stronie terenu inwestycji, do których ma przylegać planowany budynek), co daleko odbiega od zamiaru inwestora (wnioskowana wysokość 15,90 - 18,90 m). Planowana inwestycja nie będzie zatem możliwa do realizacji w oparciu o parametr wyznaczony zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 163 poz. 1588), określanego następnie jako "rozporządzenie MI z 2003 r.". Brak jest w bezpośrednim sąsiedztwie działek zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, przede wszystkim wysokości budynku, zgodnych z wnioskiem. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożył A. M. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz poczynienie w oparciu na niepełny materiał dowodowy błędnych ustaleń faktycznych w zakresie wymagań wynikających z istniejącej zabudowy sąsiedniej, a polegających na przyjęciu, że wysokość zabudowy w ramach zamierzenia inwestycyjnego nie może przekraczać 12,40 m. Składający sprzeciw zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego tzn. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to: art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p.: - poprzez błędną wykładnię zawartego w nim pojęcia działki sąsiedniej, polegającą na przyjęciu, że pod tym sformułowaniem należy rozumieć działkę, która bezpośrednio graniczy z zamierzoną inwestycją, nie zaś nieruchomość znajdującą się na pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, - poprzez błędne ograniczenie się wyłącznie do porównania wysokości planowanego budynku z wysokością jednego z bezpośrednio sąsiadujących budynków (na działce nr [...]) z pominięciem wysokości innych budynków sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji (na działce nr [....]). Ponadto, Odwołujący się wskazał na brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie zastosowania przez organ § 8 rozporządzenia MI z 2003 r. SKO w Rzeszowie na skutek powyższego środka zaskarżenia wydało powołaną wyżej decyzję kasatoryjną. Wskazało, że Prezydent zaniechał zastosowania w sprawie art. 79a K.p.a. Tymczasem, Inwestor nie zgadzając się z analizą dokonaną przez Organ pierwszej instancji mógłby jeszcze przed wydaniem decyzji podać odmienną argumentację popartą swoimi dowodami, a Organ byłby zmuszony tę argumentację przeanalizować, co mogłoby doprowadzić do zmiany przewidywanego rozstrzygnięcia. Ponadto, Inwestor świadomy przewidywanych przez Organ przeszkód w ustaleniu warunków zabudowy mógłby zmienić planowane parametry zabudowy poprzez zmianę wniosku i tym samym doprowadzić do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego, zdaniem Kolegium, kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem podanego art. 79a K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. nakazującego dokładne wyjaśnienie sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz art. 77 § 1 K.p.a. nakazującego zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 K.p.a. nakazującego właściwe uzasadnienie decyzji - i jako taka podlega uchyleniu w całości. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że znajdujące się w aktach sprawy pismo datowane na 1 grudnia 2022 r. zawiadamiające o możliwości zapoznania się z aktami sprawy nie zawiera danych wymaganych przez art. 79a K.p.a. Uchylenie jest zatem konieczne z uwagi na to, że decyzja Organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem powołanych powyżej przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.). Sprzeciw od powyższej decyzji złożył R. J. (dalej także: "Składający sprzeciw"), który zarzucił naruszenie: - art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję Prezydenta i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo braku przesłanek ku temu; - art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 K.p.a. poprzez sporządzenie decyzji w sposób lakoniczny, a przez to niepozwalający na ocenę merytoryczną stanowiska Organu, który przyjął, że w sprawie nie mógł wydać rozstrzygnięcia merytorycznego, podczas gdy nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej; - art. 80 K.p.a. polegające na wadliwej i dowolnej ocenie zebranych w sprawie dowodów bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego; - art. 79 a § K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 79a K.p.a. uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej w sprawie. Wobec powyższego wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Składający sprzeciw podniósł, że Organ bezpodstawnie uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy, nie dokonując we własnym zakresie żadnych ustaleń stanu faktycznego ani nie dokonując uzupełnienia materiału dowodowego, które w niniejszej sprawie, zdaniem SKO, wystąpiło. Składający sprzeciw podkreślił, że decyzja kasatoryjna zarezerwowana jest jedynie do przypadków, co do których zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest na tyle skąpy, że nie pozwala na uzupełnienie go przez organ odwoławczy, w myśl art. 136 § 2 K.p.a. W niniejszej sprawie, materiał dowodowy był tymczasem wystarczający do wydania decyzji merytorycznej. Gdyby zaś nawet przyjąć, że zawierał on braki, SKO posiadało stosowne narzędzia prawne, które umożliwiały mu ich uzupełnienie, tj. przewidziane w art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy nie musiał bowiem przeprowadzać postępowania dowodowego w całości, a zatem było możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. W odpowiedzi na sprzeciw SKO w Rzeszowie wniosło o jego oddalenie. Zaznaczyło, że stosowanie przepisu art. 79a K.p.a. przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, prowadzić może do uchybienia zasadzie dwuinstancyjności poprzez odebranie stronom możliwości kwestionowania w odwołaniu niekorzystnych dla siebie ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy. Kolegium zauważyło, że dopuszczenie możliwości skorygowania wniosku na etapie postępowania odwoławczego, co prawdopodobnie skutkowałoby koniecznością sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, stanowiąc działanie obniżające poziom ochrony zarówno inwestora, jak i stron postępowania. W takiej sytuacji jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem było wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozpoznają sprawy ze sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kryterium kontroli sądowej stanowi zgodność z prawem, do czego zobowiązuje art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Generalnie, w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd orzeka w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też podaną w niej podstawą prawną, co wskazuje na szeroką kontrolę sądową. W przypadku jednak decyzji zapadłych w oparciu na powołany wyżej art. 138 § 2 K.p.a. zakres badania sądu jest mniejszy, co wynika wyraźnie z brzmienia art. 64e P.p.s.a., który wskazuje, że rozpoznając sprzeciw od tego rodzaju rozstrzygnięcia sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do jego wydania. Sąd ma zatem sprawdzić, czy prawidłowo zdecydowano się w sprawie na decyzję kasatoryjną zamiast rozstrzygnięcia co do meritum. W myśl powołanego art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadniczo jednak organ ma za zadanie wydać decyzję merytoryczną tj. taką, w której rozstrzygnie o istocie sprawy, co związane jest z wyrażoną w art. 15 K.p.a. regułą dwuinstancyjności postępowania, której istotą jest dwukrotne rozpoznanie sprawy przez organy dwu instancji. Natomiast, kiedy postępowanie wyjaśniające nie zostało w istocie przeprowadzone bądź też przeprowadzono je na tyle wadliwie, że doprowadziło to do niewyjaśnienia sprawy przez organ pierwszej instancji w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zastosowanie będzie miał art. 138 § 2 K.p.a. Należy przy tym mieć jeszcze na uwadze brzmienie art. 136 § 1 K.p.a. Przepis ten daje mianowicie organowi odwoławczemu możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dopiero więc kiedy nie ma możliwości skorzystania z instrumentu tam przewidzianego, organ odwoławczy może zdecydować się na decyzję przewidzianą w art. 138 § 2 K.p.a. Mając zatem na względzie okoliczności konkretnej sprawy należy zbadać czy przysługująca organowi odwoławczemu w postępowaniu administracyjnym kompetencja do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.) nie godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Uchylając w niniejszej sprawie decyzję Prezydenta Miasta [...] SKO w Rzeszowie stwierdziło, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 79a K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. nakazującego dokładne wyjaśnienie sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz art. 77 § 1 K.p.a. nakazującego zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, jak też art. 107 § 3 K.p.a. nakazującego właściwe uzasadnienie decyzji. Kolegium zauważyło, że zaniechanie zastosowania przez Organ I instancji wskazanego art. 79a K.p.a. skutkowało tym, że Inwestor został pozbawiony prawa do przedstawienia dodatkowej argumentacji przemawiającej za zasadnością złożonego przez Niego wniosku, ewentualnie dokonania stosownej modyfikacji tegoż wniosku. W ocenie Sądu, kasatoryjne rozstrzygnięcie SKO w Rzeszowie jest prawidłowe. Unormowanie zawarte w art. 79a K.p.a. zostało wprowadzone do tego aktu przez art. 1 pkt 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i innych ustaw (poz. 935) w następującym brzmieniu: § 1. W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. § 2. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1". Przepis ten ustanawia dodatkowy obowiązek informacyjny, wzmacniając realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) i jest niewątpliwie powiązany z art. 9 K.p.a., wedle którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek W wyniku spełnienia przez organ obowiązku określonego w art. 79a § 1 K.p.a. strona uzyskuje wiedzę co do tego, w jaki sposób organ ocenia całość zebranego materiału dowodowego i dlaczego w ocenie organu nie jest możliwe uzyskanie przez stronę decyzji o żądanej treści. Strona nie jest więc zaskakiwana negatywnym rozstrzygnięciem organu. Konsekwencją jej świadomej bierności bądź zgłoszenia dowodów niewystarczających do wykazania przesłanek warunkujących uwzględnienie żądania jest zaś wydanie decyzji odmownej. W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy organ jest związany takim wnioskiem tzn., że albo uzna, iż zasługuje on na uwzględnienie i ustali warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia albo też wniosek ten załatwi odmownie. Jego rolą jest bowiem ustalenie warunków zabudowy dla konkretnej tj. opisanej we wniosku inwestycji. Nie oznacza to jednak, że w toku postępowania wniosek nie może podlegać modyfikacji przez składającego go. Przesłanki, spełnienie których jest warunkiem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy określa art. 61 u.p.z.p., a jedną z nich jest wyrażona w pkt 1 tzw. zasada dobrego sąsiedztwa tj. wymóg, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustaleniu tego, czy w okolicznościach sprawy wymóg ten został spełniony służy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 61 § 5a u.p.z.p. Jest to więc kluczowy dowód w tego rodzaju postępowaniu, od którego treści zależy de facto rodzaj podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Odmawiając Inwestorowi ustalenia warunków zabudowy Prezydent podniósł, że nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych - w szczególności wysokości budynku. Brak jest bowiem możliwości wyznaczenia wysokości budynku spełniającej żądanie Wnioskodawcy. Ze względu na uwarunkowania urbanistyczne wskazanym przestrzennie jest, zdaniem Organu, zachowanie maksymalnej wysokości zabudowy w ciągu pierzei na poziomie 12,40 m (wysokość budynków przy ul. [...] nr [...] i [...], we wschodniej pierzei ul. [...], po północnej stronie terenu inwestycji, do których ma przylegać planowany budynek), co daleko odbiega od zamiaru inwestora (wnioskowana wysokość 15,90 - 18,90 m). Organ wskazał, że planowana inwestycja nie będzie zatem możliwa do realizacji w oparciu o parametr wyznaczony zgodnie z § 8 rozporządzenia MI 2003 r. Nie ulega wątpliwości, że zawiadamiając Inwestora w trybie art. 10 § 1 K.p.a., nakazującego zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania (pismo z 1 grudnia 2022 r.), Prezydent nie podał jednocześnie powodu, dla którego przychylenie się do złożonego wniosku nie jest możliwe. Słusznie zatem podniosło Kolegium, że gdyby taka informacja została przekazana, to Inwestor mógłby przedstawić dodatkową argumentację popartą jakimiś dowodami bądź też zmienić planowane parametry zabudowy, a zatem zmodyfikować wniosek i tym samym doprowadzić do wydania pozytywnej dla Niego decyzji o warunkach zabudowy. Nie da się bowiem wykluczyć, że nowe argumenty Inwestora, jeśli byłyby dostatecznie uzasadnione, mogłyby prowadzić do zmiany przez Organ stanowiska. Z kolei, zmiana wniosku przez wskazanie innego parametru zabudowy dotyczącego jej wysokości mogłaby być związana z potrzebą sporządzenia w sprawie nowej analizy urbanistycznej, co ze względu na jej podstawowe znaczenie dla prowadzonego postępowania winno mieć miejsce przed organem I instancji (sporządzenie analizy ma na celu określenie istniejącego ładu przestrzennego w obszarze analizowanym i uzyskanie odpowiedzi co do możliwości wpisania w ten ład inwestycji objętej wnioskiem). Uzupełnienie tego braku materiału dowodowego przez Organ odwoławczy oznaczałoby, że Organ ten samodzielnie ustalałby niezwykle istotne kwestie, mające bezpośredni wpływ na treść decyzji. Zakres postępowania wyjaśniającego wykraczałby więc poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. Prowadziłoby to de facto do rozstrzygnięcia sprawy w jednej instancji, pozbawiając strony prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez dwa różne organy. Na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe przewidzenie sposobu reakcji Inwestora na skierowane do Niego pismo z pouczeniem wynikającym z art. 79a K.p.a., a zatem nie można określić, do podjęcia jakich czynności zobowiązany byłby Organ tj. czy i w jakim zakresie musiałby uzupełnić dotychczas zebrane dowody. Nie wiadomo bowiem, czy Inwestorowi zależy wyłącznie na realizacji inwestycji o parametrach ściśle określonych we wniosku czy też jest skłonny do odstąpienia od przyjętej pierwotnej koncepcji i dostosować wskaźniki planowanej zabudowy do parametrów zabudowy sąsiedniej. Poza tym, Inwestor w złożonym odwołaniu zarzucił przyjęcie niewłaściwego sposobu rozumienia pojęcia zabudowy sąsiedniej i zakwestionował budynki, które wzięte zostały pod uwagę jako tego rodzaju zabudowa. Zwrócił także uwagę na różnorodną bryłę budynku tzn. częściowe jego cofnięcie na wyższych kondygnacjach powodujące, że część planowanej zabudowy będzie niewidoczna z ulicy. Zdaniem Sądu, kwestie te są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i niewątpliwie wymagają odniesienia się do nich przez Organ I instancji, oczywiście w zależności od stanowiska Inwestora zajętego na skutek skierowania do Niego zawiadomienia w trybie art. 79a K.p.a. Brak zastosowania w sprawie art. 79a K.p.a. skutkował zatem naruszeniem powołanych przez Kolegium art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego ustalenia stanu faktycznego. Niewyjaśnienie istotnej w sprawie okoliczności nie pozwala zaś na jej rozstrzygnięcie. Z tych względów należało za słuszne uznać stanowisko Kolegium o potrzebie uchylenia decyzji Organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego jej rozpoznania. Dlatego złożony sprzeciw podlegał oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.