II SA/Rz 851/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (DIAS), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 276 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768 ze zm.), określanej w dalszej części jako "ustawa o K.A.S." Wymienioną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. DIAS zawiesił rachm. P. M. w pełnieniu obowiązków służbowych na okres trzech miesięcy od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że przeciwko wymienionemu wszczęte zostało postępowanie karne, w ramach którego zastosowane zostały środki zapobiegawcze w postaci poręczenia majątkowego w kwocie 2000 zł oraz zawieszenie w czynnościach służbowych funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Powyższe obligowało do wydania wskazanego rozstrzygnięcia, a to w myśl art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o K.A.S. P. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powołaną wyżej decyzją. Podniósł, że w jej uzasadnieniu nie zostało wskazane, który z kilku zarzucanych mu czynów ma charakter czynu umyślnego z oskarżenia publicznego, co uniemożliwia weryfikację zastosowanej podstawy prawnej. Ponadto, od dnia 6 lutego do dnia 6 marca 2019 r. przebywał na urlopie macierzyńskim, natomiast czas od 7 marca do 16 października 2019 r. to okres przebywania przez niego na urlopie rodzicielskim. Zresztą, jak wskazują jego akta personalne, już w okresie wcześniejszym nie świadczył żadnych obowiązków służbowych. Tym samym, zawieszenie go w tych obowiązkach jest bezprzedmiotowe. W piśmie z dnia 2 maja 2019 r. złożonym po zapoznaniu się z aktami sprawy P. M. wskazał, że nie zgadza się z postawionymi zarzutami. Mają one, w jego ocenie, charakter bezpodstawny i niezrozumiały. Poza tym, w pierwszej kolejności powinny być one zbadane w drodze postępowania wewnętrznego, a ewentualnie w dalszej kolejności powinno mieć miejsce postępowanie karne. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. DIAS utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] lutego 2019 r. Podniósł, że wszystkie zarzucane stronie czyny tj. z art. 228 § 3, z art. 271 § 3, z art. 286 § 1 i art. 273 Kodeksu karnego są przestępstwami o charakterze umyślnym, ściganymi z oskarżenia publicznego. Tym samym, przekazane przez Wydział Zamiejscowy Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Krajowej informacje pozwoliły na ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że w przypadku P. M. spełnione zostały przesłanki określone w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o K.A.S. Organ podkreślił, że przepis art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o K.A.S. jest unormowaniem obligatoryjnym, co oznacza, że organ po otrzymaniu postanowienia o postawieniu stronie zarzutów karnych zobowiązany był do wydania decyzji o zawieszeniu jej w pełnieniu obowiązków służbowych. DIAS wskazał, że nie należy do jego kompetencji ocena ustaleń poczynionych w toku prowadzonego postępowania karnego skutkujących postawieniem zarzutów. Organ zauważył też, że postępowanie dyscyplinarne (wewnętrzne) jest postępowaniem samodzielnym i niezależnym od postępowania karnego, a funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej niezależnie od odpowiedzialności karnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie P. M. zarzucił naruszenie: przepisów prawa materialnego – głównie art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o K.A.S. oraz Konstytucji RP – głównie art. 42 ust. 3. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zakwestionowanej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że rozstrzygnięcie ma sprzeczny wewnętrznie charakter. Z jednej bowiem strony organ stwierdza, że postępowania: dyscyplinarne i karno-sądowe mają odrębny charakter i są od siebie niezależne. Z drugiej zaś strony powołuje się na postępowanie karne i dotychczasowe założenia w nim określone. Zdaniem skarżącego, stosowane w ramach dwóch tych postępowań zawieszenie w obowiązkach służbowych stanowi nadużycia stosowania prawa przez organy państwowe w postaci nadmiernej sankcji wobec pracownika – obywatela. Skarżący zauważył, że głównym celem zawieszenia funkcjonariusza w obowiązkach służbowych jest to, by nie świadczył obowiązków służbowych, a on takich nie wykonuje. Tym samym, wydanie w stosunku do niego kwestionowanych decyzji jest bezprzedmiotowe. W ocenie skarżącego, przepis art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o K.A.S. jest pozbawiony racjonalności, bowiem praktycznie niemożliwe jest zakończenie postępowania karnego, również przygotowawczego przed upływem trzech miesięcy. Skarżący podniósł, że nie zostało do tej pory udowodnione, że popełnił zarzucane mu czyny. Poza tym, mogą one zostać popełnione w sposób nieumyślny, co powoduje, że art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o K.A.S. nie może mieć zastosowania, względnie jego konstrukcja związana z domniemaniem niewinności jest niekonstytucyjna. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie. Zwrócił uwagę, że nie jest uprawniony do badania zgodności przepisów z Konstytucją, a zatem dopóki określony przepis pozostaje w porządku prawnym, dopóty brak jest podstaw do odmowy jego zastosowania. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej o nieumyślnym charakterze zarzucanych mu czynów. Ponadto, to nie wina czy niewinność skarżącego legły u podstaw wydania decyzji, a fakt wszczęcia przeciwko niemu postepowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta została decyzja administracyjna, na co zezwala art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Kontroli tej dokonano przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem, czego wymaga art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.). Nie stwierdzając naruszeń określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., obligujących bądź do uchylenia bądź do stwierdzenia nieważności decyzji w całości czy w części, Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. W niniejszym postępowaniu Sąd analizował decyzję DIAS utrzymującą w mocy decyzję własną o zawieszeniu skarżącego – rachmistrza, specjalisty Służby Celno-Skarbowej Urzędu Celno-Skarbowego w [...] - w pełnieniu obowiązków służbowych. Podstawę materialnoprawną tych rozstrzygnięć stanowił art. 178 ust. 1 pkt 1 u.K.A.S., wedle którego funkcjonariusza zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na okres nie dłuższy niż 3 miesiące w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Motywując zajęte stanowisko organ wskazał, że wobec P. M. wszczęte zostało postępowanie karne w sprawie o przestępstwa z art. 228 § 3, z art. 271 § 3, z art. 286 § 1 i z art. 273 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1600 ze zm.), określanej w dalszej części jako "K.k."., a zatem zaistniała podstawa do zastosowania instytucji zawieszenia. W świetle akt administracyjnych, postanowieniem Prokuratury Krajowej Wydziału Zamiejscowego Departamentu Do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji w [...] z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt [...] postawiono P. M. zarzuty popełnienia przestępstw określonych w art. art. 228 § 3, art. 271 § 3, art. 286 § 1 i art. 273 K.k. Są to niewątpliwie przestępstwa ścigane z oskarżenia publicznego, o czym decyduje treść powyższych przepisów ustanawiających konkretne typy przestępstw. To bowiem w części szczególnej Kodeksu karnego analizując określony typ przestępstwa należy poszukiwać informacji w trym zakresie. Tylko wówczas, gdy ustawodawca wprost postanowił, że dane przestępstwo ścigane jest z oskarżenia prywatnego, dopuszczalny jest właśnie taki tryb. W przeciwnym wypadku, a więc w razie braku takiego jednoznacznego stwierdzenia prawodawcy, obowiązuje ściganie z oskarżenia publicznego. Wbrew twierdzeniom strony, spełniona została także wymieniona w art. 178 ust. 1 pkt 1 u.K.A.S. przesłanka zawieszenia w czynnościach służbowych w postaci wszczęcia postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne. W tym zakresie należy powołać brzmienie art. 8 K.k., w świetle którego, zbrodnię można popełnić tylko umyślnie; występek można popełnić także nieumyślnie, jeżeli ustawa tak stanowi. Przy czym, według art. 7 § 2 K.k., zbrodnią jest czyn zabroniony zagrożony karą pozbawienia wolności na czas nie krótszy od lat 3 albo karą surowszą. Natomiast, zgodnie z art. 7 § 3 K.k., występkiem jest czyn zabroniony zagrożony grzywną powyżej 30 stawek dziennych albo powyżej 5000 złotych, karą ograniczenia wolności przekraczającą miesiąc albo karą pozbawienia wolności przekraczającą miesiąc. Skoro więc w żadnym z przepisów określających znamiona zarzucanych skarżącemu czynów nie ma mowy o nieumyślności działania sprawcy, to należało uznać, jak słusznie uczynił to organ, że czyny te to przestępstwa umyślne. Brzmienie art. 178 u.K.A.S. jest jednoznaczne i przewiduje tak obligatoryjne, jak i fakultatywne zawieszenie funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Równocześnie w sposób jasny wskazuje przesłanki powyższego. Zacytowana wyżej przesłanka zawieszenia w pełnieniu takich obowiązków P. M. tj. zawarta w art. 178 ust. 1 pkt 1 u.K.A.S. także jest klarowna i nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości. W świetle zatem bezwzględnego brzmienia powołanego przepisu jedynym możliwym rozstrzygnięciem, jakie mógł podjąć DIAS była kwestionowana skargą decyzja. W toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze P. M. podnosił szereg różnych zarzutów, jednak podkreślenia wymaga, że nie mają one żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. M. zwrócił uwagę, że organ nie podał, który z zarzucanych mu w postępowaniu przygotowawczym czynów ma charakter czynu umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, przez co niemożliwa jest weryfikacja zastosowanej podstawy prawnej. Rzeczywiście, uzasadnienie decyzji organu z dnia [...] lutego 2019 r. jest bardzo lakoniczne i sprowadza się do stwierdzenia, że spełnione zostały przesłanki z art. 178 ust. 1 pkt 1 u.K.A.S. Należy jednak podkreślić, że faktycznie zachowanie strony zrealizowało te przesłanki, co obligowało organ do skorzystania z przedmiotowej instytucji. Poza tym, w decyzji wydanej przez DIAS na skutek wniesionego środka zaskarżenia, potraktowano tę kwestię znacznie szerzej i w jej uzasadnieniu zawarto wystarczające wyjaśnienie w tym zakresie. Ponadto, P. M. w przedmiotowym wniosku podniósł, że nie przyznał się do popełnienia zarzucanych mu czynów, a na postanowienie o zastosowaniu wobec niego środków zapobiegawczych złożył zażalenie. Kwestie te są jednak obojętne z punktu widzenia brzmienia art. 178 ust. 1 pkt 1 u.K.A.S., który nie uzależnia zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych od winy wymienionego i orzeczenia o niej w wyroku skazującym, ale od samego tylko wszczęcia wobec tego funkcjonariusza postępowania o scharakteryzowane w tym przepisie czyny. Nie mógł też zostać uwzględniony zarzut dotyczący "licznych nieścisłości" w postanowieniu o przedstawieniu zarzutów. Jak bowiem słusznie podniósł DIAS, jego rolą nie jest badanie metod i prawidłowości stawiania zarzutów w postępowaniu karnym przez powołane do tego organy ścigania. Nie należy też do jego kompetencji ocena ustaleń poczynionych w toku takiego postępowania. Nieistotna jest więc podnoszona przez stronę kwestia niewielkiego i znikomego charakteru postawionych jej zarzutów czy to, że w jej ocenie winny one zostać zakwalifikowane w istocie jako wykroczenie, nie zaś jako przestępstwo. Bez znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy jest też zaprezentowane przez stronę w piśmie z dnia 2 maja 2019 r. stanowisko o konieczności wcześniejszego wszczęcia postępowania wewnętrznego, a dopiero potem ewentualnie postępowania karnego. Jak zasadnie podniósł w tym zakresie DIAS, postępowanie wewnętrzne tzn. dyscyplinarne jest postępowaniem samodzielnym i niezależnym od postępowania karnego. Dwutorowość obu postępowań oznacza zaś, iż w toku każdego z nich konieczne jest czynienie własnych ustaleń i własnej oceny. Dodatkowo można podnieść, że celem zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych jest zapewnienie realizacji zadań Służby Celno-Skarbowej przez funkcjonariuszy o nieposzlakowanej opinii (art. 151 ust. 1 pkt 5 u.K.A.S.). Z kolei w przypadku środków zapobiegawczych nie chodzi o dobro określonej formacji, z której wywodzi się skarżący, lecz zabezpieczenie prawidłowego toku postępowania (art.249 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego – Dz. U. z 2018, poz. 1987 ze zm.). Zarzut, że stosowanie w ramach dwóch postępowań zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych jest nadużyciem prawa przez organy państwowe oraz nadmierną sankcją wobec obywatela jest bezzasadny, bowiem środki te (tj. zawieszenie) dotyczą różnych reżimów odpowiedzialności i nie powodują nadmiernej represji, a łącząca się z nimi surowość została świadomie ustanowiona przez ustawodawcę. Służba Celno-Skarbowa jest rodzajem służby publicznej, podlegającej bez wątpienia określonym rygorom i ograniczeniom. Dobro tej formacji wymaga, aby w gronie tworzących ją funkcjonariuszy znajdowały się osoby wolne od jakichkolwiek podejrzeń, na co wskazuje brzmienie art. 151 ust. 1 pkt 5 u.K.A.S. ustanawiającego wymóg, aby funkcjonariusze mieli nieposzlakowaną opinię. Każdy funkcjonariusz winien więc zapewniać bezstronne i rzetelne wykonywanie obowiązków. Specyfikę pracy w służbach mundurowych Trybunał Konstytucyjny uznał za przesłankę uzasadniającą dopuszczalność wprowadzania z jednej strony wyższych wymagań personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych wobec kandydatów do służby, z drugiej zaś - odmiennego i bardziej rygorystycznego niż w wypadku pozostałych profesji ukształtowania zasad utraty statusu pracowniczego (por. wyrok TK z 13.02.2007 r. K 46/05, opubl.: OTK-A 2007/2/10). Jasna treść art. 178 ust. 1 pkt 1 u.K.A.S. wyklucza także uwzględnianie przy podejmowaniu decyzji na jej podstawie okoliczności w postaci faktycznego niewykonywania przez skarżącego jego obowiązków służbowych od dnia 6 lutego 2019 r. Poza tym, wbrew stanowisku skarżącego, powołana podstawa prawna wydanych w sprawie decyzji nie jest pozbawiona racjonalności przez to, że praktycznie niemożliwe jest zakończenie postępowania karnego w okresie trzech miesięcy. Należy bowiem zwrócić uwagę na art. 178 ust. 4 u.K.A.S., wedle którego w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego lub postępowania karnego skarbowego. Skarżący podniósł także, iż organ winien mieć możliwość podjęcia rozstrzygnięcia jak najbardziej dopasowanego do sytuacji konkretnej strony postępowania, a zetem dysponować uznaniem administracyjnym. Uznanie takie oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. To jednak prawodawca wybiera sytuacje, w których może mieć ono miejsce. W wypadku instytucji, której dotyczy sprawa tj. zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych postanowił inaczej, nakazując bezwzględnie jej zastosowanie w razie spełnienia m. in. przesłanki z art. 178 ust. 1 pkt 1 u.K.A.S. Rolą Sądu nie jest zaś ocena rozwiązań prawnych w aspekcie zasadności pozostawienia bądź nie pewnej swobody decyzyjnej organowi. Pozbawiony jest wreszcie racji zarzut naruszenia art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiającego zasadę domniemania niewinności każdego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. "Karnoprawna zasada domniemania niewinności nie może być bowiem wiązana z każdym naruszeniem prawa. Przede wszystkim nie może być rozumiana tak szeroko, aby stanowiła usprawiedliwienie czy formę zabezpieczenia obiektywnych naruszeń prawa, zwłaszcza wtedy, gdy od adresata normy prawnej wymaga się zawodowych zachowań, zarówno w sferze ekonomicznej, jak i prawnej. (...). Reguła z art. 42 ust. 3 Konstytucji RP w sposób nie budzący wątpliwości odnosi się tylko do odpowiedzialności karnej i postępowania karnego. Nie ma podstaw, a niejednokrotnie faktycznych możliwości, do rozciągania treści tych przepisów na wszelkie postępowania, w których stosowane są jakiekolwiek środki przewidujące dla adresata orzeczenia jakiekolwiek sankcje i dolegliwości" (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4.07.2002 r. P 12/01, opubl.: OTK-A 2002/4/50). Z podanych wyżej względów skargę oddalono w oparciu o art. 151 P.p.s.a.