II SA/Rz 852/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego budynku -skargę oddala- Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M. F. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie nałożenia na M. F. obowiązku dostarczenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2010 r. ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w K., uwzględniającej geotechniczne warunki posadowienia budynku i pobliskiej skarpy, wraz z określeniem niezbędnych robót, jakie należy wykonać celem zabezpieczenia budynku przed jego uszkodzeniem lub zniszczeniem, postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nałożył na M. F. obowiązek wyżej opisany. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że w związku z powiadomieniem o obsunięciu się ziemi w rejonie budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w K., w dniu [...] czerwca 2010 r. dokonano kontroli stanu technicznego tego budynku. Ustalono, że został on wykonany w części jako murowany i w tej części pełni funkcję mieszkalną, natomiast w części drewnianej istnieje zaplecze inwentarsko-gospodarskie. Posiada stropy drewniane, jest przykryty dachem dwuspadowym, krytym dachówką. Stwierdzono, że na zewnętrznej ścianie tego budynku od strony ul. [...] występuje skośna rysa, biegnąca od połaci dachowej, poprzez nadproże okienne do poziomu piwnicy. Szerokość rozwarstwienia wynosi ok. 1,50 – 2,00 cm. Nadto stwierdzono, że od strony ul. [...] wystąpiła płaszczyzna ścięcia gruntu w odległości ok. 6,5 m od budynku, przemieszczenie mas ziemnych nastąpiło na głębokości ok. 60-80 cm. W trakcie kontroli M. F. nie przedłożył protokołów badań i sprawdzeń z zakresu utrzymania budynku, budynek jest niezamieszkały, a wg. oświadczenia M. F. w budynku nikt nie jest zameldowany. Na podstawie art. 66 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nakazano M. F. wyłączyć z użytkowania budynek mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w K. i decyzja ta została ogłoszona ustnie z pouczeniem, że podlega natychmiastowemu wykonaniu. Przywołując art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, wyjaśniono, że zarówno osuwanie się zbocza, jak i brak protokołów badań i sprawdzeń, pozwalających na określenie stanu technicznego budynku, powoduje uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego. Wskazuje to na konieczność sporządzenia ekspertyzy technicznej budynku oraz pobliskiej skarpy, uwzględniającej geotechniczne warunki jego posadowienia i określającej szczegółowo zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania, w celu eliminacji ewentualnego zagrożenia życia lub zdrowia osób zamieszkujących w budynku oraz zapewnienia bezpieczeństwa mienia. Ekspertyza pozwoli również na ocenę, czy w związku z występującymi zjawiskami osuwiskowymi możliwe jest skuteczne zabezpieczenie budynku przed jego ewentualnym uszkodzeniem, w przypadku dalszego osuwania się zbocza. Będzie to stanowić podstawę do dalszych niezbędnych rozstrzygnięć przez organ nadzoru budowlanego. W złożonym zażaleniu M. F. wnosi o "zniesienie " obowiązku wykonania ekspertyzy i o to, aby Urząd Miasta, który jest zarządcą drogi i współwłaścicielem skarpy dokonał jej zabezpieczenia przed dalszym osuwaniem. Twierdzi, że osuwanie się skarpy jest wynikiem jej podcinania od 2008 r., posiadane zdjęcia ilustrują, jaki kształt miała skarpa. Kwestionuje obciążenie go kosztami zbędnej ekspertyzy, zaś powołanie się w uzasadnieniu postanowienia na eliminację ewentualnego zagrożenia życia lub zdrowia osób zamieszkałych w budynku oraz zapewnienie bezpieczeństwa mienia nie jest zgodne ze stanem rzeczywistym. W ocenie M. F. pęknięcie budynku nie jest wynikiem osunięcia skarpy, które jest w zupełnie innym miejscu, na przeciwnym końcu działki. Wyjaśniał również, że od nabycia nieruchomości w 2006 r. nie prowadził remontów, żadnych badań technicznych, z powodu braku środków finansowych. Opisane w protokole rozwarstwienie istniało przed 1974 r., czego dowodem jest odnalezione pismo byłej właścicielki budynku (adresowane do PPRN). Po przeanalizowaniu sprawy organ II instancji stwierdził, że kwestionowane w zażaleniu postanowienie nie narusza prawa i należy je utrzymać w mocy. Podkreślił, że nałożenie obowiązków wynikających z art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane wymaga dokładnego ustalenia i wskazania okoliczności powodujących powstanie wątpliwości w zakreślonych w nim aspektach. Uzasadnieniem wątpliwości co do stanu technicznego być może np. stwierdzenie odmiennego niż naturalne zachowanie się układu konstrukcji obiektu budowlanego, jak np. nagięcia, zarysowania, pęknięcia, ubytki elementów konstrukcyjnych, nierównomierne osiadanie, widoczne oznaki korozji, uszkodzenia powłok izolacyjnych i zabezpieczających. W istniejącym stanie faktycznym organ I instancji nie miał jednak podstaw prawnych do żądania od właściciela budynku protokołów z kontroli dokonanej w myśl art. 62 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż przedmiotowy budynek nie jest użytkowany. Bezsporny jest jednakże fakt istnienia uszkodzeń przedmiotowego budynku. Jednym z podstawowych elementów mających wpływ na bezpieczeństwo konstrukcji obiektu budowlanego – budynku jest nośność (wytrzymałość) gruntu i stabilność podłoża, na którym budynek jest posadowiony. Na tle informacji zawartych w uzasadnieniu postanowienia odnośnie stanu skarpy w bezpośrednim sąsiedztwie budynku, nakaz przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego tegoż budynku mieszkalnego, uwzględniającej geotechniczne warunku posadowienia budynku i pobliskiej skarpy, wraz z określeniem zakresu niezbędnych robót, jakie należy wykonać celem zabezpieczenia budynku przed jego uszkodzeniem lub zniszczeniem, należy uznać za konieczny. Podkreślono, że postanowienie wydane w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane ma charakter dowodowy, zaś wskazania ekspertyzy umożliwią organowi właściwe ukierunkowanie prowadzonego postępowania i w razie potrzeby podjęcie stosownej decyzji. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu stwierdzono, że nie mają one wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W rozpatrywanym przypadku organ I instancji powziął uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego i wobec dokonanych ustaleń zobowiązany był zająć stanowisko w zakresie określonym przepisami ustawy – Prawo budowlane. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. F. wniósł o uchylenie opisanego postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r., a także poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy rozpatrzył jego zażalenie na podstawie niekompletnych ustaleń faktycznych i nie uwzględnił argumentów zawartych w zażaleniu. Organ I instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z kompetencji przewidzianych w art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, bowiem nie wykazał, że budynek jest w jakikolwiek sposób zagrożony ze względu na niestabilność podłoża, na którym stoi. Bezspornym jest, że z uwagi na deszcze i podcinanie skarpy daleko od budynku, skarpa ta "nieco się obsunęła", ale odległość ta nie jest powodem by konieczna była ekspertyza, której kosztami chce się go obciążyć. O bezzasadności stanowiska organu I instancji świadczy też to, że w 2008 r. otrzymał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr 1046, położonej przy ul. [...] w K. (nr [...]) dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części gospodarczej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na część mieszkalną wraz z rozbudową o garaż, przebudową dachu z przeznaczeniem poddasza na cele mieszkalne; dotychczas z powodów finansowych inwestycja ta nie została rozpoczęta. Inspektor nadzoru budowlanego powziął zatem nieuzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku, skoro Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta wydał stosowną decyzję o warunkach zabudowy. Skarżący wskazał ponadto, że opisane w protokole rozwarstwienie – ok. 1,5 do 2 cm pod połacią dachu zanikowe ku dołowi istniało przed 1974 r., na co przedstawił pismo znalezione w budynku byłej właścicielki P. S., jednak inspektor nadzoru fakt ten w protokole opisał, ale nie zaznaczył, że pęknięcie muru jest stałe i nie napisał czym i kiedy zostało spowodowane. W miejscu faktycznego obsunięcia się ziemi na drogę właścicielem terenu jest Urząd Miasta, będący zarządcą drogi i współwłaścicielm skarpy, a zatem jest zobowiązany dokonywać jej zabezpieczenia przed dalszym usuwaniem. Zdaniem skarżącego inspektor nadzoru chce przenieść ciężar wykonania ekspertyzy pobliskiej skarpy "na zakupiony przez niego budynek", twierdząc, że jest to podyktowane zabezpieczeniem budynku przed ewentualnym uszkodzeniem. Zastosowanie przepisu art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane było przedwczesne, niezgodne ze stanem faktycznym, a bezprawne wydanie przez organ I instancji decyzji o wyłączeniu z użytkowania budynku przy ul. [...] potwierdził organ odwoławczy w wydanej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Skarżący stwierdził również, że ukaranie go kosztami wydania ekspertyzy uderzyłoby poważnie w jego możliwości finansowe i w sytuację życiową jego rodziny, wniósł o "zniesienie" obowiązku wykonania ekspertyzy". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozważa więc kwestii, czy akt administracyjny (tu postanowienie) jest zgodny z zasadami słuszności lub współżycia społecznego, lecz czy mieści się on w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w omówionym zakresie, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego koniecznością usunięcia tego postanowienia z obrotu prawnego (art. 145 § 1 powyższej ustawy), w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 tej ustawy, skarga podlegała oddaleniu. Spór na tle sprawy załatwionej postanowieniem nakazującym M. F. dostarczenie w terminie do dnia 31 sierpnia 2010 r. ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], uwzględniającej geotechniczne warunki posadowienia budynku i pobliskiej skarpy, wraz z określeniem zakresu niezbędnych robót, jakie należy wykonać celem zabezpieczenia budynku przed jego uszkodzeniem lub zniszczeniem dotyczy prawidłowości obowiązku wynikającego z tego rozstrzygnięcia. Postanowienie to wydano na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), stanowiącego, iż "organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen lub ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia". Podstawą zastosowania wspomnianego przepisu jest więc powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych bądź też stanu technicznego obiektu budowlanego. Nie jest przy tym istotna kwestia zawinienia ani też związek przyczynowy pomiędzy działaniami osób, na które ten obowiązek jest nakładany – są to uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (ust. 1 art. 81 c) – a wystąpieniem stanów faktycznych stanowiących przesłankę wydania postanowienia przez organ administracji. W szczególności trzeba podkreślić, że takie stany faktyczne mogą nastąpić z przyczyn leżących po stronie osób trzecich lub z powodu siły wyższej. Dla orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego przesłanka nałożenia obowiązku dostarczenia wspomnianej ekspertyzy spełnia się dlatego, że powstały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w K., którego właścicielem jest skarżący. W ich ocenie niesporne stwierdzenie na zewnętrznej ścianie przedmiotowego budynku od strony ul. [...] skośnej rysy biegnącej od połaci dachowej poprzez nadproże okienne do poziomu piwnicy, z szerokością rozwarstwienia ok. 1,5 – 2 cm w powiązaniu z faktem, iż od strony u. [...] w odległości 6,5 m od w/w budynku nastąpiła płaszczyzna ścięcia gruntu z przemieszczeniem mas ziemnych na głębokości ok. 60-80 cm (str. 2 protokołu z kontroli w dniu [...].06.2010 r.), spowodowało powstanie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego budynku. Trafnie przy tym jest akcentowane, że na bezpieczeństwo konstrukcji obiektu budowlanego wpływają takie elementy, jak wytrzymałość (nośność) gruntu, stabilność podłoża, na którym został on posadowiony. W ocenie Sądu, ustalony stan faktyczny, znajdując odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, bez wątpienia obligował organ nadzoru budowlanego do nałożenia obowiązku określonego w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, korespondującego z wystąpieniem uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego budynku. Nie można zgodzić się ze skarżącym, iż organ nadzoru budowlanego powziął "nieuzasadnione" wątpliwości co do stanu technicznego budynku, skoro Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta wydał mu w 2008 r. decyzję znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części gospodarczej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na część mieszkalną wraz z rozbudową o garaż i ganek, przebudową dachu z przeznaczeniem poddasza na cele mieszkalne, na działce nr 1046, położonej przy ul. [...] w K. Decyzja taka, wydawana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), w przypadku braku planu miejscowego, dotyczy zupełnie innych kwestii i stąd też fakt jej otrzymania przez skarżącego nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, iż organ nadzoru budowlanego w sposób nieuprawniony skorzystał z kompetencji przewidzianych w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Zarzut skarżącego, sprowadzający się do wywodów, iż pęknięcie na budynku powstało wiele lat wcześniej zanim nabył on ten budynek i nie jest ono wynikiem osunięcia się skarpy, które nastąpiło na przeciwnym krańcu działki, w ocenie Sądu także nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący bowiem na poparcie swych twierdzeń nie przedstawił żadnej fachowej opinii, tj. sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności, ani też jakichkolwiek innych w tym względzie dowodów (poza pismem z 1974 r. byłej właścicielki budynku) i jedynie do protokołu z kontroli podał, że od znajomego architekta dowiedział się, iż "istniejące pęknięcie jest wynikiem ciężaru dachówki i starego typu konstrukcji dachu". Nie jest to jednak wystarczający argument do kwestionowania prawidłowości nałożonego obowiązku, skoro nie przybiera postaci dowodu (nie daje się tak sklasyfikować ta informacja uzyskana przez skarżącego). Nadto zaznaczyć należy, że zaskarżone postanowienie nie zawiera oceny, jakoby pęknięcie na budynku było wynikiem osunięcia się skarpy. Z wyłożonych względów, skoro zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.