II SA/Rz 852/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 14 marca 2025 r. nr SKO.415/419/2024 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – skargę oddala – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium"), decyzją z 14 marca 2025 r. nr SKO.415/419/2025, po rozpoznaniu odwołania P. D., Z K., M. P., M. P.1, od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z 18 października 2021 r., znak: BR.6730.5.2020.2021, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego: budowa szesnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz likwidację końcowego odcinaka rowu na dz. nr ew. [...] [....], [...], [...], [...], [...] w miejscowości J. gm. [...] dla F. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: "Inwestor"), na podstawie art. 139 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "K.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję w części – w zakresie punktu 2.2e - i jednocześnie orzekło: - odprowadzenie wód opadowych na teren zielony działki własnej, występującą kolizję z rowem melioracyjnym przed rozpoczęciem inwestycji inwestor zobowiązany jest zmodernizować przez dokonanie naprawy lub przebudowy tego urządzenia w sposób zapewniający zachowanie sprawności urządzenia melioracyjnego. Zgodnie z art. 398 ust. 1 pkt 6 i art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310), na wykonanie przebudowy urządzeń melioracyjnych wymagane jest uzyskanie zgody wodnoprawnej. Przebudowa rowu melioracyjnego powinna być wykonana w sposób nienaruszający interesów osób trzecich. Projekt przebudowy urządzenia melioracji wodnych należy uzgodnić z właścicielami działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania przebudowy lub z właściwym terenowo Rejonowym Związkiem Spółek Wodnych, w przypadku gdy właściciele tych działek są w nim zrzeszeni. Właściciel urządzenia melioracji wodnych, które zostało zlikwidowane lub przebudowane zgodnie z art. 196 ust. 15 Prawo wodne dokonuje zgłoszenia do Wód Polskich zmiany danych w ewidencji w terminie 30 dni od dnia wystąpienia tych zmian, w celu aktualizacji ewidencji melioracji wodnych. Do zgłoszenia należy dołączyć mapę sytuacyjno – wysokościową (kopia mapy zasadniczej, geodezyjną inwentaryzację powykonawczą, projekt zagospodarowania terenu) z naniesionym rowem, obszarem konkurencyjnym oraz adnotacją określającą powierzchnię wyrażoną w metrach sporządzoną przez uprawnionego geodetę lub projektanta oraz kopię zgody wodnoprawnej; - w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt, decyzją z dnia 18 października 2021 roku, ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Kolegium decyzją z dnia 12 maja 2022 r. utrzymało decyzję Wójta w mocy, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej; "WSA"), wyrokiem z dnia 8 lutego 2023 roku sygn. II SA/Rz 1013/22, uchylił decyzję Kolegium z 12 maja 2022 r. W uzasadnieniu WSA wskazał, że przeprowadzona analiza nie odnosi się do zabudowy zagrodowej. W dalszym postępowaniu należy więc uzupełnić analizę ustalając czy i w jakim zakresie występuje nań zabudowa zagrodowa oraz, czy w związku z tym spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji była także niejednoznacznie wyjaśniona kwestia warunków uzgodnienia decyzji przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Zdaniem WSA, treść decyzji o warunkach zabudowy powinna zawierać warunki realizacji inwestycji wynikające z postanowienia tego organu z 30 grudnia 2020 r. Realizując wytyczne Kolegium zleciło Wójtowi uzupełnianie analizy urbanistycznej. Po uzupełnieniu analizy, decyzją z dnia 9 grudnia 2023 r. SKO.415.213.2023 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Również i ta decyzją została uchylona wyrokiem WSA r. z dnia 12 czerwca 2024 r. sygn. II SA/Rz 312/24. Rozpatrując po raz kolejny odwołanie od decyzji Wójta z dnia 18 października 2021 r., Kolegium orzekło reformatoryjnie w odniesieniu do punku 2.2e decyzji Wójta i uchyliło zapis: "odprowiedzenie wód opadowych na teren zielony działki własnej"; jednocześnie w tym zakresie orzekło, jak na wstępie. W uzasadnieniu Kolegium szczegółowo odniosło się do zarzutów odwołań, wyjaśniając przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Wskazało również, że w ślad za wytycznymi WSA, uwzględniło w rozstrzygnięciu postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 30 grudnia 2020 r., które wydane zostało w postępowaniu uzgodnieniowym w zakresie wnioskowanych warunków zabudowy, wprowadzając treść tego postanowienia do decyzji reformatoryjnej. W skardze M. P. (dalej: "Skarżący"), zarzucił naruszenie: 1. art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta pomimo niewszechstronnego i niepełnego zgromadzenia oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji nieustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, w szczególności co do występującego w obszarze objętym inwestycją rodzaju zabudowy, w tym czy w obszarze występuje zabudowa zagrodowa i jaki jest jej zakres: 2. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024, poz. 935 ze zm., dalej: "P.p.s..a.") poprzez wydanie decyzji z pominięciem wiążących organ wskazań WSA w Rzeszowie co do dalszego przebiegu postępowania, tj. pomimo nieuzupełnienia, wbrew zaleceniom Sądu, analizy zabudowy w zakresie ustalenia czy w terenie występuje zabudowa zagrodowa i jaki jest jej zakres, co ponownie czyni decyzję co najmniej przedwczesną; 3. art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia decyzji w zakresie ustaleń co do istnienia (ewentualnie jego zakresu), lub nieistnienia, w obszarze objętym planowanym przedsięwzięciem zabudowy zagrodowej - pomimo wyraźnych zaleceń WSA brak jest choćby wzmianki o poczynionych przez organ ustaleniach co do zabudowy zagrodowej; 4. art. 9 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a w zw. z art. 81 K.p.a. i art. 140 K.p.a. poprzez niedoręczenie Skarżącemu treści uzupełnionej analizy urbanistycznej, co uniemożliwiło Skarżącemu ustosunkowanie się do treści analizy, weryfikację i kontrolę wskazanych w niej informacji i wreszcie weryfikację tego, czy organ prawidłowo zinterpretował treść tej analizy i wysnuł z niej odpowiednie wnioski — co stanowi istotne naruszenie prawa Skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu bowiem treść zaskarżanej decyzji w znacznym zakresie zależała właśnie od ustaleń wskazanych w analizie; 5. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego przy uwzględnieniu, że inwestor złożył też wniosek na inną inwestycję na działkach [...], [...], co może być interpretowane jako zmiana (modyfikacja) pierwotnego wniosku; 7. art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta pomimo niespełnienia warunków dobrego sąsiedztwa, tj. w sytuacji przeważającego rodzaju zabudowy zagrodowej; 8. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta pomimo podstaw do jej uchylenia. Na tych podstawach skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji, uchylenie w całości na podstawie art. 135 P.p.s.a. decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął zarzuty. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy, począwszy od wniosku z 15 stycznia 2020 r. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia "budowa szesnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz likwidację końcowego odcinka rowu na dz. nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...]", zrelacjonowany został w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i należy stwierdzić, że odpowiada on materiałowi dowodowemu znajdującemu się w aktach administracyjnych. Zaskarżeniu natomiast podlega decyzja Kolegium z 14 marca 2025 r., wydana po dwukrotnym wyroku kasacyjnym WSA, z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. II SA/Rz 1013/22 oraz z dnia 12 czerwca 2024 r. sygn. II SA/Rz 312/24. Wyroki te wiążą zarówno organ, jak i Sąd przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. II. Związanie oceną prawną ma oparcie w art. 153 P.p.s.a.. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Podkreślić należy, że w przepisie tym pojęcie "orzeczenie" obejmuje zarówno sentencję, jak i uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, gdyż w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. III.1. W rozpoznawanej sprawie ocena prawna została zawarta najpierw w wyroku z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. II SA/Rz 1013/22. W sprawie tej, WSA odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zabudowy zagrodowej wskazał, że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza nie odnosi się do zabudowy zagrodowej. W dalszym postępowaniu należy więc uzupełnić analizę, ustalając czy i w jakim zakresie występuje nań zabudowa zagrodowa oraz czy w związku z tym spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dla planowanej inwestycji. Jednocześnie zajął wiążące stanowisko, że nie jest wykluczona możliwość realizacji inwestycji mieszkaniowej, gdy w obszarze analizowanym występują zarówno zabudowa zagrodowa, jak i jednorodzinna. Niezależnie od tego WSA stwierdził, że przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji była także niejednoznacznie wyjaśniona kwestia warunków uzgodnienia decyzji przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Szczegółowo omawiając to zagadnienie WSA stwierdził, że treść decyzji o warunkach zabudowy powinna w okolicznościach sprawy zawierać warunki realizacji inwestycji wynikające z postanowienia z dnia 30 grudnia 2020 r. 2. Z kolei w wyroku z dnia 12 czerwca 2024 r. sygn. II SA/Rz 312/24 WSA wskazał na naruszenie art. 153 P.p.s.a. (brak odniesienia się do uzgodnienia Dyrektora Zarządu Zlewni w Krośnie w decyzji o warunkach zabudowy). Ponadto WSA uznał, że zasadnie skarga sformułowała zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., gdyż Kolegium przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 K.p.a. nie zapewniło stronom czynnego udziału w postępowaniu. 3. Sąd stwierdza, że w kontrolowanym postępowaniu Kolegium zrealizowało wytyczne, o jakich mowa wyżej. Przede wszystkim wyjaśniło zagadnienie dotyczące uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i w tej części orzekło reformatoryjnie, eliminując zapis zawarty w punkcie 2.2.e decyzji Wójta a 18 października 2021 r. (odprowadzenie wód opadowych na teren zielony działki własnej) i orzekło w tym zakresie wprowadzając do decyzji pierwszoinstancyjnej (do rozstrzygnięcia), in extenso treść uzgodnienia zawartego w postanowieniu Dyrektora Zarządu Zlewni w Krośnie z dnia 30 grudnia 2020 r. (K. 86 akt adm. I instancji). W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Sąd przyjmuje, że na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, zarzut ten stracił na doniosłości. Otóż wskazać należy, że o ile w postępowaniu zakończonym decyzją Kolegium z 9 grudnia 2023 r. dowód w postaci nowej analizy nie był znanym stronom postępowania (aczkolwiek o jego dopuszczeniu strony zostały poinformowane), o tyle po wyroku WSA z dnia 12 czerwca 2024 r. sygn. II SA/Rz 312/24 i jego doręczeniu z urzędu wraz pisemnym uzasadnienie, zarówno Skarżący, jak i pozostali uczestnicy postępowania powzięli wiadomość o tym dowodzie. Nie było więc przeszkód, aby zainteresowane analizą strony mogły się zapoznać w organie z uzupełnionym materiałem dowodowym. Pozostałe zarzuty skargi dotyczą naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zasada "dobrego sąsiedztwa" wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Na tle tego przepisu w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że kontynuacja funkcji zabudowy rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (zob. np. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 686/11, z 12 marca 2020 r. sygn. II OSK 243/1, z 8 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 2636/18, z 14 czerwca 2023 r. sygn. II OSK 2109/20). Sąd poglądy te podziela i stwierdza, że w obszarze analizowanym dominującą funkcją są zabudowania o charakterze mieszkalnym jednorodzinnym. Wynika to z dodatkowej analizy sporządzonej po wyroku w sprawie sygn. II SA/Rz 1013/22. Z analizy tej wynika również, że ok. 26 % występujących w obszarze zabudowań stanowią budynki mieszkalne zagrodowe. Pozostałe budynki to budynki usługowe i budynek przemysłowy. Zatem wnioskowane warunki zabudowy wpisują się w funkcję mieszkalną, zaś istnienie zabudowy zagrodowej w żadnym wypadku nie stanowi przeszkody w zakresie realizacji funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Zaznaczyć należy, że kwesta ta została przesądzona we skazanym powyżej wyroku. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez pominięcie wystąpienia przez Inwestora z innym wnioskiem o warunki zabudowy na działki nr [...], [...], to okoliczność ta jest obojętna w rozpoznawanej sprawie i nie może skutkować przypisaniem organom naruszenia przepisów postępowania. Przede wszystkim jest to odrębna (inna) sprawa administracyjna. Nadto z przepisu art. 63 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Skoro więc ustawa dopuszcza możliwości wydania więcej niż jednej decyzji dla tego samego terenu, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby ten sam wnioskodawca ubiegał się o kolejną decyzję. Zaznaczyć też wypada, że tylko dwie spośród działek objętych wnioskiem z 15 stycznia 2020 r. dotyczy wniosek, na który powołuje się skarga. Reasumując Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do przypisania organom naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), a tylko w takim przypadku Sąd jest uprawniony do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja nie narusza też prawa materialnego i nie zawiera innych, które uzasadniałyby jej uchylenie. Końcowo należy dodać, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p.). Wnioskowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.