II SA/Rz 853/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie SO (del.) Ewa Partyka /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skarg A. G., P. G., J. G., i S. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w użytkowaniu budynku -skargi oddala- Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany także WINB lub organ drugiej instancji) decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. i P. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także PINB i organ I instancji) z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] nakazującej A. i P. G. usunięcie do 30 września 2010 r. nieprawidłowości w użytkowanym budynku mieszkalnym nr [...] w K. (poprzez wykonanie pionowej izolacji przeciwwilgociowej, termoizolacji zewnętrznych ścian suteren, wymianę rury spustowej w narożu południowo-zachodnim, wykonanie izolacji termicznej stropu nad parterem, wykonanie wylewki cementowej nad tą kondygnacją, wymurowanie i odtworzenie trzech przewodów kominowych w kominie zlokalizowanym w środkowej części budynku w sposób określony w decyzji, osuszenie i odgrzybienie ścian w pomieszczeniach suteren, zapewnienie skutecznej wentylacji łazienek w suterenach i na parterze, zapewnienie ogrzewania pomieszczeń w suterenach zgodnie z zaleceniami ekspertyzy), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu ustalając termin wykonania obowiązku do 30 listopada 2010 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w wyniku kontroli w dniach 20 maja i 5 czerwca 2010 r. organ pierwszej instancji stwierdził, że stan techniczny budynku na działce nr [...] w K. jest nieodpowiedni i może spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Przedstawiona na żądanie organu ekspertyza techniczna inż. W. K. potwierdziła wątpliwości organu, w związku z czym, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazano A. i P. G. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Podkreślono, że zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego, właściciel ma obowiązek użytkować obiekt budowlany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Jeżeli wymogi te nie zostaną spełnione, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest wydać decyzję nakazującą właścicielowi usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Stosownie do § 315 i 317 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) opady atmosferyczne, woda w gruncie i na powierzchni oraz para wodna nie mogą powodować zagrożenia dla zdrowia i higieny użytkowania, zaś ściany piwnic budynku stykające się z gruntem wykonane z materiałów podciągających wodę kapilarnie powinny posiadać izolację przeciwwilgociową. Wymóg zamieszczenia instalacji do ogrzewania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi wynika z § 49 w/w rozporządzenia.Organ wskazał, iż w toku kontroli ustalono, że rura spustowa budynku mieszkalnego jest skorodowana, a woda deszczowa nie jest prawidłowo odprowadzana, gdyż zalewa elewację. Izolacja ścian suteren nie jest dostateczna. Występuje zawilgocenie oraz zagrzybienie ścian suteren. Nie zostały zachowane wymogi izolacji termicznej. Wylewka cementowa na strychu kruszy się i pęka. Pomimo zainstalowanego pieca c.o. nie zapewniono odpowiednich przewodów kominowych do odprowadzania dymu i spalin, naruszając § 50 ww. rozporządzenia. Przewody kominowe wymagają odtworzenia. Wykazane naruszenia mogą zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, a zatem istniały podstawy do wydania decyzji nakazującej wykonanie obowiązku określonego w sentencji ich rozstrzygnięć. Z decyzją nie zgodzili się: A., P., J. i S. G. składając na nią skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. A. i P. G. podkreślili, że zaskarżona decyzja została wydana "bez podstaw prawnych i faktycznych". Według nich usytuowanie pieca wynika ze złośliwego działania J. i S. G., którzy ustawili go bez zamiaru użytkowania. W nadchodzącym sezonie skarżący zastosują ogrzewanie elektryczne, co czyni odbudowę komina bezcelowym. Izolacja pionowa budynku została wykonana w latach 90-tych; budynek otynkowano, olepikowano i ofoliowano. W ocenie skarżących nie wymaga on dodatkowej izolacji termicznej. Sporny budynek jest budynkiem jednorodzinnym i nie wymaga orynnowania. Zdaniem skarżących organ nie ma uprawnienia wnikać w kwestie estetyki budynku. Wbrew ustaleniom faktycznym organu, w budynku nie występuje wilgoć i utrzymywana jest odpowiednia temperatura. Nadto, strych nie jest użytkowany przez skarżących. W okresie wznoszenia budynku były spełnione wszelkie wymogi wentylacji łazienek. Na rozpawie w dniu 9 grudnia 2010 r. A. G. i P. G. zarzucili, że użytkownicy suteren celowo demontują rynny w czasie opadów, powodując zalewanie ściany. Podali, że po pożarze, który miał miejsce w połowie listopada bieżącego roku teren został obniżony od strony północnej i południowej, a przedstwione do akt zdjęcia miały powyższe dokumentować. Ogrzewanie elektryczne zostało wykonane na parterze, zaś użytkownicy suteren sami mają obowiązek wykonania wykonania takiego ogrzewania. Zarzucili, że w dniu kontroli pieca c.o. w suterenach nie było. Według tych skarżących organy nie mogą ich zmusić do wykonania wylewki cementowej nad parterem, bo jest to ingerencja w prywatną własność. Z kolei J. i S. G. w swojej skardze stwierdzili, że przesunięcie terminu wykonania obowiązku, jakiego dokonał organ odwoławczy, godzi w ich interes, jest orzeczeniem na ich niekorzyść, gdyż spowoduje pozostawienie ich bez centralnego ogrzewania. Żądali zatem zmiany terminu realizacji obowiązku nałożonego decyzją na wcześniejszy, który uwzględniałby porę roku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę złożoną przez P. G. i A. G., J. i S. G. zarzucili, że właściciele budynku doskonale wiedzą, że nie mają oni możliwości ogrzewania elektrycznego, zaś udrożnienie przewodów kominowych umożliwi im zainstalowanie ogrzewania przed zimą. Z uwagi na wydane rozstrzygnięcia organów dokonali zakupu pieca na węgiel i drzewo, ale konieczne jest udrożnienie w/w przewodów. Załączyli płytę DVD z nagraniem stanu zagrzybienia ścian w suterenach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skargi są bezzasadne. Odnosząc się do skargi wniesionej przez J. G. i S. G. stwierdzić należy, że zakaz reformationis in peius określony w art. 139 K.p.a. oznacza, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją bądź postanowieniem organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. W niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. złożyli tylko A. G. i P. G. S. G. i J. G. odwołania od tej decyzji organu pierwszej instancji nie złożyli, więc organ drugiej instancji zmieniając termin wyznaczony stronom odwołującym się na późniejszy nie mógł w ten sposób naruszyć i de facto – nie naruszył zasady określonej w art. 139 K.p.a., skoro nie została "pogorszona" w ten sposób sytuacja składających odwołanie. S. i J. G. wnosili odwołania od innych, wcześniej wydawanych rozstrzygnięć PINB, lecz akurat od decyzji z dnia [...] maja 2010 r., nie złożyli środka zaskarżenia. Zresztą z istoty zakazu reformationis in peius wynika, że jest to gwarancja mogąca mieć zastosowanie na rzecz jednej tylko odwołującej się strony. Nie wiąże ona organu odwoławczego w takim postępowaniu, w którym uczestniczą strony o przeciwstawnych bądź spornych interesach. Wówczas bowiem każde rozstrzygnięcie organu II instancji, wydane zgodnie z interesem jednej z nich, musi być rozstrzygnięciem wydanym na niekorzyść pozostałych. (tak: Grzegorz Łaszczyca [w:] Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. LEX 2010, wyd. III – teza 5 do art. 139 K.p.a.). Nawet więc gdyby S. i J. G. złożyli odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] maja 2010 r., to w sytuacji gdy P. G. i A. G. również odwołali się od tego rozstrzygnięcia (a niewątpliwie strony te mają przeciwstawne interesy) – i tak Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego był uprawniony do "uchylenia w części zaskarżonego postanowienia" i orzeczenia w tym przedmiocie w taki sposób, że wyznaczył późniejszy termin dla wykonania robót tam określonych. Jako podstawę takiego rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Sąd administracyjny nie jest sądem merytorycznym. Bada zaskarżone decyzje bądź postanowienia pod względem ich legalności, a stwierdziwszy wskazane wcześniej naruszenia prawa określone w art. 145 § 1 P.p.s.a. nie jest władny zmienić rozstrzygnięć organów w sposób, jaki oczekują skarżący, a jedynie może je uchylić. Sąd jednak w niniejszej sprawie nie dopatrzył się naruszeń prawa. Organ drugiej instancji – chociaż lakonicznie – to jednak uzasadnił wydłużenie właścicielom budynku terminu do wykonania wymienionych w decyzji organu pierwszej instancji robót ich dużym zakresem – z czym wypada się zgodzić. Termin ten powinien być realny i taki w ocenie Sądu był. Jedynie na marginesie Sąd zauważa, że w dacie rozpoznania sprawy przez Sąd także ten termin już upłynął. Również skarga P. G. i A. G. nie była zasadna. Podstawę do określenia zakresu robót, których wykonanie w budynku nr [...] w K. jest niezbędne w celu usunięcia zagrożeń dla zdrowia i życia mieszkańców, stanowiła treść ekspertyzy przedłożonej przez tych właśnie skarżących w wykonaniu obowiązku nałożonego przez organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Została ona sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia i niezbędną wiedzę specjalistyczną w tym zakresie, co także udokumentowano w aktach sprawy. Sami skarżący składając powyższą ekspertyzę wykonaną przez inżyniera budownictwa lądowego W. K. – rzeczoznawcę budowlanego o specjalizacji konstrukcyjno – budowlanej obejmującej projektowanie i wykonawstwo w zakresie budynków oraz innych budowli z wyłączeniami, które nie obejmują budynków mieszkalnych, ma też uprawnienia do oceniania i badania stanu technicznego budynków oraz jest członkiem Izby Inżynierów Budownictwa, nie wnosili uwag, zastrzeżeń do jej treści. Ekspertyza zaś została oparta na wiedzy i spostrzeżeniach w/w rzeczoznawcy dokonanych w trakcie wizji lokalnej i badaniach, przeprowadzonych podczas oględzin budynku, o jego inwentaryzację, wykonane odkrywki i dokumentację fotograficzną. Ze wstępu do niej wynika także, jakie dokumenty zostały przedstawione rzeczoznawcy (m.in. protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia [...].10.2009 r. Nr [...] i opinia z oględzin – ekspertyz urządzeń grzewczo – kominowych z dnia [...].05.2009 r.) oraz, że wykorzystano informacje uzyskane od właściciela i mieszkańców budynku. Z ekspertyzy inż. K. wprost wynika, że budynek nr [...] w K. jest wyposażony m.in. w instalację gazową, stąd jeśli w toku postępowania przed organami skarżący nie kwestionowali jej treści, sami ją przedłożyli bez zastrzeżeń, to zgłaszane w skardze zarzuty nie mogą być uwzględnione, bo są niczym nie popartą polemiką. Zauważyć też należy, że przewody kominowe, których wymurowanie i odtworzenie zostało nakazane spełniają także funkcje wentylacyjne, co w sytuacji zawilgocenia i zagrzybienia pomieszczeń suteren nie jest bez znaczenia. Rzeczoznawca posiadający wiedzę specjalistyczną w ekspertyzie wskazał taki, a nie inny sposób usunięcia stwierdzonych zagrożeń uwzględniając przy tym nie tylko treść opinii kominiarskiej ale i stan budynku, w tym znajdujących się w nim pomieszczeń, tj. właśnie zawilgocenie i zagrzybienie, przyczyny istniejącego stanu rzeczy – a nie tylko brak odprowadzenia spalin. Absurdalne i zupełnie oderwane od rzeczywistości są zarzuty związane z niekorzystaniem przez mieszkańców suteren z pieca c.o., czy demontażem rur spustowych. Bez znaczenia jest, że podczas jednej z kontroli nie było tego pieca na miejscu. Pomieszczenia, w których mieszkają ludzie powinny być ogrzewane. Nie było rzeczą organów ustalenie podłoża i przebiegu konfliktów rodzinnych pomiędzy osobami zamieszkującymi w budynku nr [...] w K. i kto komu wyrządził więcej szkód. Kwestie te są obojętne dla postępowania administracyjnego, które się toczy. Istotne zaś jest to, że decyzja została skierowana do osób, które niewątpliwie mają przymiot strony w tym postępowaniu w świetle art. 61 Pr. bud. w zw. z art. 66 ust. 1 i art. 5 ust. 2 tej ustawy. Budynek mieszkalny, którego dotyczą decyzje jest użytkowany i powinien być utrzymany w należytym stanie technicznym i estetycznym, w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. Nie powinno się dopuszczać do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. W tym zakresie zastosowanie znajdują także przepisy Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. Nr 74, poz. 836 z późn. zm.) w tym § 15, § 17, § 19 ust. 1 pkt 2 i 3, § 22, § 23, § 25, § 26, § 39, § 40 i inne. W kwestiach nieregulowanych mogą znaleźć zastosowanie także przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Oczywistym przy tym jest, że jeśli z przepisów nie wynika obowiązek dostosowania obiektów wzniesionych wcześniej, przed ich wejściem w życie do określonych wymogów, to nie ma takiego obowiązku, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeśli budynek, jego stan techniczny itp. stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi to przyczyny tego stanu rzeczy muszą zostać usunięte. W niektórych wypadkach będzie się to wiązało z koniecznością wykonania robót, które dostosują obiekt do warunków aktualnie obowiązujących. Zakres tych robót w niniejszej sprawie został określony przez ekspertyzę sporządzoną przez rzeczoznawcę i przedłożoną przez A. i P. G. Jeśli skarżący mieli zastrzeżenia do treści tej ekspertyzy to mogli przedłożyć inną, również wykonaną przez osobę posiadającą niezbędną wiedzę specjalistyczną i stosowne uprawnienia. W przypadku rozbieżności między treścią tych dokumentów (ekspertyz) organ byłby zobligowany zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej określoną w art. 7 K.p.a. podjąć niezbędne czynności wyjaśniające. Wobec braku takiej potrzeby organ oparł się na treści ekspertyzy technicznej, którą dysponował i zgodnie z zaleceniami rzeczoznawcy nakazał wykonanie robót, które są niezbędne, aby usunąć zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców budynku. Nie jest zasadny także zarzut, że w latach kiedy budynek był wznoszony nie było obowiązku wykonania wentylacji w łazienkach. Taki wymóg wynikał także z przepisów obowiązujących w latach sześćdziesiątych i późniejszych, np. § 49, czy § 48 Rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21.07.1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane... (Dz.U. Nr 38, poz. 196 z późn. zm.), którymi były także budynki stałe w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 31.01.1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7 poz. 46 z późn. zm.). Kolejne akty prawne także zawierały podobne unormowania. Analogiczne argumenty dotyczą kwestii związanych z izolacją przeciwwilgociową, ogrzewaniem pomieszczeń, przewodów spalinowych, czy dymowych, itp. Jeśli aktualny stan budynku stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi to konieczne jest wykonanie takich robót, które doprowadzą do właściwego stanu. Bezzasadny jest także zarzut dotyczący tego, iż budynek jednorodzinny nie wymaga orynnowania. Nawet gdyby tak było, to istotne jest, iż na przedmiotowym budynku w K. te rynny istnieją, ich stan jest zły i powoduje zalewanie ściany, co przyczynia się zgodnie z treścią ekspertyzy do zawilgocenia, a w dalszej konsekwencji zagrzybienia suteren. Nie jest tak – jak zarzucała A. G., że właściciel w każdym wypadku może robić ze swoją własnością co chce i nikt go do niczego nie może zmusić (także organy). Jeśli przedmiot prawa własności stwarza zagrożenie m.in. dla życia lub zdrowia ludzi – to właśnie odpowiednie przepisy prawa uprawniają organy do wydawania stosownych decyzji, które mogą być następnie na odpowiedniej drodze egzekwowane. Takim przepisem jest m.in. art. 66 Prawa budowlanego, który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Zaznaczyć także wypada, że istotny był stan rzeczy istniejący w dacie wydania decyzji. W tym aspekcie Sąd badał jej legalność. Z powyższych względów skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, dlatego Sąd je oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.