II SA/Rz 855/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Małgorzata Wolska AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów -skargę oddala- II SA/Rz 855/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania S. B. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] o odmowie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Z. gmina Z. zmiany przebiegu granicy pomiędzy działką nr 937, stanowiącą własność J. C. a działkami nr nr 938 i 942 stanowiące własność S. B. Podstawą prawną zaskarżonych decyzji jest art. 20 ust. 1 i art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000r. nr 100, poz. 1086 ze zm.- tekst aktualny na dzień wydania zaskarżonej decyzji). W odwołaniu S. B. zarzucił, że decyzję odmawiającą wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu Z. gmina Z. w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działką nr 937 będącej własnością J. C., a działkami nr 938 i 942 stanowiącymi własność skarżącego wydano z naruszeniem zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (materialnej) wyrażonej wart. 7 k.p.a. Zarzucił sprzeczność pomiędzy zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a ustaleniami organu poprzez stwierdzenie, że w oparciu o zatwierdzony projekt scalenia gruntów w 1988r. opracowano operat ewidencji gruntów, a przebieg granic działek nr nr 937, 938, 942 jako gruntów zabudowanych został wykazany zgodnie ze stanem obowiązującym przed scaleniem gruntów. W odwołaniu zacytowano obszerny fragment decyzji I instancji, iż analiza materiałów znajdujących się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wykazała, że w operacie ewidencji gruntów od jego założenia nie następowały żadne zmiany w konfiguracji granic przedmiotowych działek - w szczególności działki nr 937 i 942. Zarzucił, że stwierdzony w trakcie oględzin 1 lipca 2004r. stan faktyczny na gruncie potwierdził istnienie widocznego szlaku drożnego, którego granice na przedmiotowej mapie od strony północnej z działką nr 938 i od strony południowo-wschodniej z działką nr 942 nie została wkreślona na mapie ewidencyjnej, co nasuwa wątpliwości odnośnie rzetelności sporządzonej mapy ewidencyjnej w 2003r. Wskazując na powyższe okoliczności wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzupełnieniu odwołania w piśmie z dnia 23 sierpnia 2004r. S. B. wyjaśnił, że J. i J. C. zamknęli przejście i dojazd do działki nr 934, a sprawa jest w Sądzie Rejonowym w S. J. i J. C. zakupili działkę nr 935 od gminy Z., którą ogrodzili, w wyniku czego doszło do zamknięcia dojazdu do działki nr 934. Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów odwołania. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że skarżący domaga się wykazania na mapie ewidencyjnej granic działek nr 942 i 938 w ten sposób, aby szlak drożny znajdujący się na działce nr 937 był włączony do jego gruntu. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające wykazało istnienie sporu granicznego pomiędzy S. B., a J. C. o własność część działki nr 937. Podczas przeprowadzonej na gruncie w dniu 1.07.2004r. rozprawy administracyjnej ustalono, że przez działkę nr 937 przy granicy z działka nr 942 i 943 przebiega droga dojazdowa, do własności której wysuwa roszczenia S. B. J. C. jako właściciel działki nr 937 podał do protokołu, że grunt ten należał do jego działki i nie zabraniał S. B. przejazdu i przechodu tą drogą, a wykazany na mapie stan ewidencyjny jest prawidłowy. Organ wyjaśnił, że sprawy związane z regulowaniem własności należy dochodzić przed sądami powszechnymi w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w latach osiemdziesiątych było przeprowadzone postępowanie scaleniowe gruntów wsi Zarszyn, w wyniku którego dotychczasowa mapa ewidencyjna w skali 1:2880 zastąpiono nową mapą ewidencyjną w skali 1:2000. W trakcie scalania nastąpiła zmiana oznaczenia działek i działki nr 2533 i 2537 o łącznej powierzchni 0,09 ha stanowiące własność S. B. zmieniły oznaczenie na działki nr nr 938 i 942 o łącznej powierzchni 0,09 ha. Z porównania mapy ewidencyjnej w skali 1:2880 z mapą w skali 1:2000 wynika, że podczas scalania gruntów wsi Z. jak i w latach następnych w operacie ewidencyjnym nie dokonywano żadnych zmian w przebiegu granic przedmiotowych działek. Zebrany materiał dowodowy nie potwierdza prawdziwości twierdzenia skarżącego, że istniejący szlak drożny stanowił jego własność. W skardze do Sądu skarżący S. B. ponowił zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady dochodzenia prawdy obiektywnej. Wyjaśnił, że pismem z 20 sierpnia 2003 r. zwrócił się do Starosty o dokonanie analizy przebiegu granic działek nr 938 i 942 w miejscowości Z., gdyż przez jego działkę nr 942 bez jego zgody wydzielono drogę dojazdową do działki nr 939, która nie figurowała na mapie ewidencyjnej wydanej skarżącemu 18.10.1999 r. Na wydanej kopii mapy ewidencji gruntów z 20.08.2003 r. widnieje droga prowadząca przez działkę nr 942 do działki nr 939 i droga ta nie ma nadanego numeru ewidencyjnego, a z treści mapy nie wynika, aby droga ta była integralną częścią działki nr 939. Domagał się też wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy treścią mapy zasadniczej, a ewidencyjnej. Uważa, że istniejący szlak drożny winien mieć odrębne oznakowanie i wykazany na rzecz gminy. Wyjaśnił, że nie istnieje spór o własność działki nr 937. W konkluzji stwierdził, że decyzje nie wyjaśniły, czy oznaczony na mapie z 2003 r. szlak drożny należy do działki nr 937 czy do działki nr 939 oraz dlaczego nie został oznaczony odrębnym numerem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wykazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 lipca 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona - naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej ocenie zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem S. B. z 20 sierpnia 2003r., w którym domaga się zbadania przebiegu granicy działek nr 938 i 942 położonych w Z. Podał, że właściciele działki nr 939 korzystali ze szlaku drożnego, który według map, jakimi dysponuje należał do jego działki 942. Problemy powstały w momencie, gdy zamierzał ogrodzić własną działkę. Podkreślił, że nigdy nie czynił trudności w korzystaniu z tego szlaku właścicielom działki nr 939. W kolejnym piśmie z dnia 27 sierpnia 2003r. zwrócił się o wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy mapą ewidencyjną i mapą zasadniczą i czy po scaleniu została wyznaczona także droga dojazdowa do działek nr 938 i 942, których jest właścicielem. Na kserokopii mapy zasadniczej, którą dysponuje (kserokopia aktualna na 2000r.) nie istnieje droga prowadząca bezpośrednio do działki nr 939, a na kserokopii mapy ewidencyjnej z 2003r. widnieje droga dojazdowa. W piśmie z dnia 29 września 2003r. skarżący poinformował, że otrzymał wyjaśnienie, że w toku scalenia gruntów nie wydzielono dojazdu do działek nr 938 i 942, natomiast pominięto okoliczności wydzielenia drogi do działki nr 939 kosztem jego gruntu . Sprawy prowadzenia ewidencji gruntów normuje ustawa z dnia 16 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne Dz. U. z 2000r. nr 100, poz. 1086 ze zm., zwana dalej w skrócie upgk) oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 26 ust. 2 upgk rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 200Ir. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), zwane dalej rozporządzeniem. Z art. 20 ust.1 upgk wynika, że ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Z przepisu tego wynika wyraźnie funkcja informatyczno-techniczna, która służy planowaniu przestrzennemu, wymiarowi podatków i świadczeń, a także oznaczaniu nieruchomości w księgach wieczystych, statystyce publicznej i gospodarce nieruchomościami (art. 21). Natomiast w § 36 rozporządzenia zostały uregulowane zasady ewidencjonowania przebiegu granic działek. Stosownie do tego przepisu przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów. Dokonując zestawienia treści przedstawionych żądań skarżącego wynika, iż kwestionuje przedstawiony na mapie ewidencyjnej przebieg granicy działki nr 937 na odcinku znajdującym się pomiędzy działkami nr 942 i 938, stwierdzając, że istniejący szlak drożny w obrębie działki nr 937 mógł zostać wyodrębniony z jego nieruchomości. Zgłosił też propozycję, aby ten pas drożny wyodrębniono, jako działkę z nowym numerem i przekazano do władania gminie. Na rozprawie w dniu 26 października 2005r. Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do wyjaśnienia kwestii spornego szlaku drożnego, wobec twierdzeń skarżącego, że w mapach ewidencyjnych z różnych okresów raz jest ujęty jako odrębna nieruchomość, a raz jest włączony do działki nr 939 oraz przedłożenia pełnej dokumentacji geodezyjnej, łącznie z mapą opracowaną w trakcie scalenia gruntów i na jej podstawie opracowaną mapą ewidencji gruntów, wyrysem z mapy ewidencyjnej gruntów z roku 1999 i wyrysem aktualnie obowiązującej mapy ewidencyjnej. W wykonaniu zarządzenia Sądu organ II instancji nadesłał mapę obszaru scalenia w skali 1:2000 zatwierdzoną decyzją Naczelnika Gminy z [...] sierpnia 1986r. znak: [...] i kopię tej decyzji, stan przedstawiony na mapie ewidencyjnej na dzień [...] października 1999r. i kopię mapy ewidencyjnej aktualną na 27 października 2005r. Na wszystkich opisanych mapach istnieje połączenie działki 937 z działką nr 939 i na żadnej z wymienionych map, istniejący szlak drożny na działce nr 937 wzdłuż działek nr nr 943 i 942 nie był odrębną działką, ani też nie był włączony do działki 942, stanowiącej własność skarżącego. Dołączona do akt sądowych decyzja scaleniowa potwierdziła udział F. B. w postępowaniu scaleniowym, bowiem został wymieniony w pkt II ppkt 37 sentencji decyzji Naczelnika Gminy z [...] sierpnia 1988r. znak:[...]. W aktach administracyjnych znajduje się też mapa w skali 1:2880, pokazująca stan istniejący przed scaleniem. Z mapy tej wynika, ze aktualnie działka o nr 937 miała taki sam kształt jak działka nr 2532/2 i również stykała się z działką o nr 2534 -aktualnie noszącą nr 939. Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy Sąd uznał, ze organy zasadnie przyjęły, iż nie zachodzą przesłanki do wprowadzenia zmian w sposób, który domaga się skarżący, gdyż stan ten został wprowadzony ww. cyt. decyzją scaleniową i nie zaistniały żadne inne okoliczności, które uzasadniałyby takie działanie. Ponadto skarżący nie przedłożył dokumentów wymienionych w § 36 rozporządzenia, które obligowałby organ do wprowadzenia zmian przebiegu granic. Ukazane w ujęciu historycznym stany nieruchomości noszącej aktualnie nr 937 potwierdziły zasadność stanowiska organów orzekających w sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że istotą wniosku S. B. jest zmiana granic działek polegająca na ingerencji we własność, co wykracza poza kompetencje organów ewidencyjnych, gdyż decyzje wydawane przez te organy nie są decyzjami konstytutywnymi, a jedynie potwierdzającymi stan istniejący faktycznie na gruncie. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. postanowił odmówić przeprowadzenia dowodu z dokumentów zgłoszonych przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2006r. jak i na rozprawie, bowiem uwierzytelnione kserokopie tych dokumentów zostały przekazane przez organ w wyniku zarządzenia Sądu na rozprawie w dniu 26 października 2006r. Za nieuzasadnione Sąd uznał argumenty skargi, że organ nie wyjaśnił rozbieżności pomiędzy mapami oraz przyczyn, dla których niemożliwe jest wyodrębnienie szlaku drożnego jako nieruchomości. Otóż odmowa wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów z argumentacja zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji stanowi wyjaśnienie dla zarzutów postawionych przez skarżącego. Przekazanie gminie we władanie spornego szlaku drożnego stanowiłoby naruszenie prawa własności, a podział działki o nr. 937 poprzez wyodrębnienie szlaku drożnego może nastąpić na wniosek właściciela. Dodać wypada, że skarżący swoje roszczenie dokonania zmiany oparł na własnym przekonaniu i korzystaniu z nieruchomości poprzez swobodny przechód i przejazd przez nieruchomość nr 937. Ponadto skarżący domaga się wyjaśnienia, czy w wyniku czynności wykonanych przy scaleniu nie nastąpiło wyodrębnienie szlaku drożnego jako odrębnej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.