II SA/Rz 855/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk SO (del.) Tomasz Smoleń Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wznowienia postępowania -skargę oddala- II SA/Rz 855/09 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do wznowienia postępowania scaleniowego zakończonego ostateczną decyzją Zarządu Gminy S. z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi S. gm. S. o ogólnym obszarze 898,96 ha. W podstawie prawnej organ wskazał art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 i 2, art. 59 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm./ - zwanej dalej k.p.a. Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia [...] grudnia 2004 r. J. P. zwrócił się do Starostwa Powiatu [...] o wznowienie postępowania scaleniowego zakończonego ostateczną decyzją Zarządu Gminy S. z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi S. gm. S. stwierdzając, iż "zostały popełnione niedociągnięcia wynikające z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy scaleniowej" i nie z własnej winy nie brał udziału "w całości postępowania prac scaleniowych swojego gospodarstwa". Podniósł, iż w dniu [...].11.2004 r. zwrócił się do Starostwa o "uzupełnienie tej pomyłki", a na "posiedzeniu" dowiedział się, że w tej sprawie może wnieść wniosek o wznowienie postępowania i wówczas nastąpi zmiana decyzji zgodnie z celem scalenia i na jego korzyść. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2004 r. J. P. zwrócił się o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania w sprawie scalenia gruntu. W uzasadnieniu wskazał, iż do dnia [...] listopada 2003 r. tj. dnia w którym dowiedział się o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntu na jego niekorzyść, nikt nie pouczył go że w takiej sprawie należy złożyć wniosek o wznowienie postępowania. Wina w uchybieniu terminu leży po stronie urzędów a nie jego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] Starosta [...] odmówił przywrócenia terminu do wznowienia postępowania scaleniowego zakończonego ostateczną decyzją Zarządu Gminy S. z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi S. gm. S. o ogólnym obszarze 898,96 ha – zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz rejestrze szacunkowym gruntów wydzielonych w wyniku scalenia przez upoważnionego geodetę J. K. W uzasadnieniu organ wskazał, iż J. P. nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania scaleniowego wsi S., w części dotyczącej jego gospodarstwa, nie zostało przez niego zawinione. W szczególności nie wykazał żadnych przyczyn, które uniemożliwiały mu złożenie wniosku o wznowienie. Przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Organ wyjaśnił, iż nieznajomość przepisów prawa i postępowania nie może być uznane za okoliczność łagodzącą. Z uwagi na fakt, iż nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające przywrócenie terminu, nie jest możliwe przywrócenie terminu do wznowienia postępowania scaleniowego. Zażalenie na to postanowienie złożył J. P. wnosząc o jego uchylenie w całości i przywrócenie terminu do wznowienia postępowania scaleniowego, względnie o zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazał, iż postanowienie zostało wydane na podstawie błędnej oceny stanu faktycznego. Nie ponosi winy w uchybieniu terminu, a winę przypisuje "procedurze jaka jest stosowana przy dokonywaniu scalenia, a zwykły obywatel nie może zbyt szybko reagować na wnikanie w tą procedurę". Po rozpoznaniu ww. zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podkreślił, że przedmiotowe postanowienie rozstrzyga jedynie kwestię zasadności odmowy przywrócenia terminu. Powołując się na treść art. 148 § 1 k.p.a. Kolegium wskazało, iż strona może złożyć do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, podanie o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2 art. 148). Zatem to na stronie ciąży obowiązek udowodnienia, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Jeżeli strona uchybi miesięcznemu terminowi, może wnieść wniosek o jego przywrócenie na zasadzie art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Przywrócenie terminu może nastąpić po spełnieniu przez zainteresowanego następujących przesłanek: - złożenie odpowiedniego wniosku, w terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, z jednoczesnym dopełnieniem czynności, dla której przewidziany był termin, - uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie scaleniowe wsi S. przeprowadzone zostało w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów /Dz.U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349 z późn. zm./ oraz przepisy k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami z postanowieniem o wszczęciu postępowania scaleniowego, o terminach związanych z opracowaniem i okazaniem projektu oraz o zatwierdzeniu projektu scalenia, uczestników scalenia zapoznaje się poprzez odczytanie na zebraniach wiejskich, zwołanych przez obwieszczenie lub inny zwyczajowo przyjęty w danej wsi sposób publicznego ogłoszenia. W niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi S. gm. S. została odczytana na zebraniu uczestników scalenia w dniu 10.06.2002 r. w Domu Ludowym w S., a następnie w okresie od 10 do 25 czerwca 2002 r. została wywieszona w Urzędzie Gminy w S., Starostwie Powiatowym w S. oraz na tablicy ogłoszeń we wsi S. Kolegium podniosło, iż J. P. jako mieszkaniec wsi S. i uczestnik postępowania scaleniowego wiedział o zatwierdzeniu decyzją projektu scalenia od czerwca 2002 r. Nie składał również od niej odwołania, a zatem decyzja ta w stosunku do J. P. stała się ostateczna. Pierwsze pismo dotyczące wyjaśnienia kwestii związanych ze scaleniem odwołujący się wystosował w dniu 12 listopada 2003r., a sformalizowany wniosek o wznowienie postępowania złożył w dniu 9 grudnia 2004 r. Zatem nawet gdyby uznać, że już wniosek z dnia 12 listopada 2003 r. zawiera żądanie wznowienia postępowania, to i tak został on złożony z uchybieniem ustawowego jednomiesięcznego terminu. Także podanie o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zostało złożone po upływie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Organ uznał, iż J. P. nie wskazał konkretnych powodów, wskazujących, że mimo zachowania należytej staranności nie mógł dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niego niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia. Za uprawdopodobnienie braku winy nie można uznać podnoszonych przez odwołującego się argumentów, iż uchybienie terminu leży po stronie urzędów do których zwracał się o wyjaśnienie sprawy. Podkreślono, iż nieznajomość prawa i postępowania przed organami nie mogą być uznane za okoliczności usprawiedliwiające przywrócenie terminu. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. P. wnosząc o jego uchylenie, uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wznowienia postępowania scaleniowego, względnie zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania". W uzasadnieniu skarżący zarzucił, iż Kolegium wydając postanowienie oparło się na błędnej ocenie stanu faktycznego sprawy. Wskazał, iż we wniosku z dnia 20 grudnia 2004 r. dokładnie wyjaśnił stan sprawy, a uchybienie terminu nie było związane z nieznajomością prawa tylko z wykonywaniem porad udzielanych przez "właściwych urzędników". Podkreślił, iż jego wniosek o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania rozpatrywany był przez 5 lat. J. P. wyjaśnił, że został skrzywdzony w trakcie postępowania scaleniowego. Działka o którą walczy nadal jest w jego użytkowaniu, bowiem osoba, której ją przydzielono mieszka 50 km od wsi S. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie przedstawiając argumentację jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnośnie zaś zarzutu długiego czasu załatwiania sprawy, Kolegium wskazało, iż protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia 10.08.2009 r. Wojewoda [...] przekazał przedmiotową sprawę SKO w K., w związku ze zmianami kompetencji organów administracji publicznej, wynikającymi z ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r., o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie /Dz.U. Nr 92, poz. 753/. Zatem sprawa została rozpatrzona w ustawowym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie P.p.s.a.), stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia ich nieważności, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie wymienionych wyżej wad i uchybień nie zawiera. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wznowienia postępowania scaleniowego zakończonego ostateczną decyzją Zarządu Gminy S. z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi S. gm. S. o ogólnym obszarze 898,96 ha. Na wstępie należy zaznaczyć, że jednym z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym, jest wznowienie postępowania. Problematykę tę regulują przepisy art. 145 - 152 k.p.a. Na ich podstawie można wyróżnić dwie fazy tego postępowania - wstępną, zainicjowaną wnioskiem o wznowienie oraz fazę następującą po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwą). Na każdym z tych etapów inny jest przedmiot i zakres rozstrzygania organu. W pierwszej fazie następuje wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, a więc ustalenie, czy występują formalne podstawy wznowienia. Badanie to obejmuje kwestie podmiotowe, zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Negatywny wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Podstawową kwestią na tym etapie jest ustalenie czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony postępowania albo - w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - od podmiotu, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, ale ma w nim interes prawny, a więc jest stroną, dalej zbadanie czy wniosek został złożony w ściśle określonym w art. 148 k.p.a. terminie tj. w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W razie uchybienia temu terminowi, zgodnie z treścią art. 58 § 1 k.p.a., należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§3). Postępowanie scaleniowe wsi S., którego wznowienia domaga się skarżący, przeprowadzone zostało w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349 z późn. zm.) Zgodnie z tymi przepisami z postanowieniem o wszczęciu postępowania scaleniowego, o terminach związanych z opracowaniem i okazaniem projektu scalenia, uczestników scalenia zapoznaje się poprzez odczytanie na zebraniach wiejskich, zwołanych przez obwieszczenie lub inny zwyczajowo przyjęty w danej wsi sposób publicznego ogłoszenia. Możliwość takiego zawiadamiania stron i ogłaszania treści rozstrzygnięć przewiduje art. 49 k.p.a., stanowiący, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Kwestię ogłoszenia decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów reguluje art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, wskazując, ze podanie jej do wiadomości następuje przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Z chwilą upływu tego terminu decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia 9art. 28 ust. 2). W niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi S. gm. S. została odczytana na zebraniu uczestników scalenia w dniu 10.06.2002 r. w Domu Ludowym w S., a następnie w okresie od 10 do 25 czerwca 2002 r. została wywieszona w Urzędzie Gminy w S., Starostwie Powiatowym w S. oraz na tablicy ogłoszeń we wsi S. Zgodnie zatem z art. 28 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów termin jej doręczenia upłynął 25 czerwca 2002 r. W dniu 12 listopada 2003 r. skarżący skierował pismo dotyczące wyjaśnienia kwestii związanych ze scaleniem, wskazując jednocześnie, iż z własnej winy nie brał udziału "w całości postępowania prac scaleniowych swojego gospodarstwa". W dniu 9 grudnia 2004 r. skierował natomiast sformalizowany wniosek o wznowienie postępowania, a w dniu 20 grudnia wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, w którym podniósł, że od 12.11.2003 r. tj. dnia w którym dowiedział się o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntu na jego niekorzyść, nikt nie pouczył go że w takiej sprawie należy złożyć wniosek o wznowienie postępowania. Nawet gdyby przyjąć, jak uczynił to organ, że żądanie wznowienia postępowania zawierał już wniosek z dnia 12 listopada 2003 r., nie zmienia to faktu, iż nawet w tej dacie wniosek ten został złożony z uchybieniem ustawowego terminu. Wniosek taki składa się bowiem w terminie jednego miesiąca, od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w niniejszej sprawie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Słusznie też organy obu instancji uznały, iż również podanie o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania scaleniowego zostało złożone z uchybieniem terminu, wynikającego z art. 58 § 2 k.p.a., który jak wyżej wskazano wynosi 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Skarżący J. P. nie wskazał takich powodów, które uzasadniałyby przyjęcie, iż mimo zachowania należytej staranności nie mógł dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niego niezależnej, trudnej do przezwyciężenia w danych warunkach. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż podstawę przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania stanowi wina urzędów, do których zwracał się od 12 listopada 2003 r., a które nie pouczyły go o możliwości złożenia podania o wznowienie postępowania, nie może zostać uwzględniona. Tut. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Opolu z dnia 28.12.2007 r., sygn. akt II SA/Op 486/07 (publ. Lex nr 495153), iż wadliwa jest argumentacja, iż to na organach administracji publicznej spoczywał obowiązek poinformowania strony z urzędu o możliwości złożenia podania o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Prawna możliwość wznowienia postępowania i weryfikacji ostatecznych decyzji to tryb nadzwyczajny, a zatem organ nie może przewidzieć, czy w określonej sprawie administracyjnej ktoś skorzysta z tej instytucji, a tym bardziej, że uczyni to z naruszeniem ustawowego terminu, a co za tym idzie, że przydatna okaże się mu wiedza o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Podkreślić należy, iż miesięczny termin wskazany w art. 148 § 1 k.p.a. do wniesienia podania o wznowienie postępowania traktowany jest zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie restrykcyjnie i musi być ściśle przez organy przestrzegany. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa. Reasumując Sąd podziela stanowisko organu, iż J. P. zarówno wniosek o wznowienie postępowania, jak i samo podanie o przywrócenie terminu do jego złożenia wniósł z uchybieniem ustawowego terminu. Skarżący nie wykazał przy tym, że zaistniała obiektywna i niemożliwa do przezwyciężenia przeszkoda uniemożliwiająca mu dokonanie czynności w terminie, a tym samym nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu. Na marginesie Sąd zauważa, iż podnoszone w piśmie z dnia 12 listopada 2003r. oraz wniosku z dnia 8 grudnia 2004 r. zarzuty popełnienia "niedociągnięć wynikających z ustawy scaleniowej" skarżący może ewentualnie rozważać w kontekście zaistnienia którejś z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Biorąc wszystkie te okoliczności pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.