II SA/Rz 855/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak/ spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia żądań dotyczących uregulowania stosunków wodnych -skargę oddala- Przedmiotem skargi Z.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "SKO" lub "Kolegium" z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia żądań dotyczących uregulowania stosunków wodnych. Podaniem z dnia 8 maja 2014 r. M.G zwróciła do Burmistrza [...] o interwencję w sprawie naruszenia stosunków wodnych na należącej do niej nieruchomości oznaczonej nr 1022 położonej w Z. przez Z.B. - współwłaścicielkę sąsiedniej działki oznaczonej nr 1021/1. Naruszenie to miało polegać na zablokowaniu rowu odpływowego znajdującego przy granicy z działką wnioskodawczyni, co stwarza ryzyko zalania jej domu. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] odmówił uwzględnienia żądań wnioskodawczyni dotyczących uregulowania stosunków wodnych na działkach o nr 1021/1 i 1022 położonych w Z. wskazując, że w toku postępowania nie stwierdzono jakoby współwłaściciele działki nr 1021/1: D.B., Ł.B., M.B., S.B., E.B., S.B., Z.B. podejmowali w ostatnim czasie na swojej nieruchomości działania, które doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie oraz do powstania realnych szkód. Brak jest zatem podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm., dalej "P.w.) Po rozpoznaniu odwołania M.G., w którym zarzuciła nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, pominięcie istotnych dla sprawy dowodów i naruszenie przepisów dotyczących wyłączenia pracownika, opisaną na wstępie decyzją Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy w sprawie nie został zebrany w sposób wystarczający do ustalenia czy faktycznie doszło do zasypania rowu odpływowego, a w konsekwencji do zmiany kierunku spływu wód. Brak jest jednoznacznych dowodów na to czy i w jakim zakresie zmieniała się ilość wód spływających w określonym kierunku oraz czy i w jakim zakresie dokonane zmiany wpłynęły na działkę wnioskodawczyni powodując szkody. Kolegium nie mogło zastosować zatem art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "K.p.a."), bowiem konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w pełnym zakresie, ustalenie stron postępowania i zapewnienie prawidłowego doręczania korespondencji oraz ustalenie czego dotyczyła decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] wydana wg oświadczenia Z.B. w podobnej sprawie. Dopiero po wyjaśnieniu wymienionych wyżej kwestii będzie można ustalić czy doszło do zablokowania spływu wód przez Z.B., przy czym w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych zasadne będzie zasięgniecie opinii biegłego. W skardze do WSA na przytoczoną na wstępie decyzję Z.B. zażądała jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie bądź uchylenia i utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Podniosła, że M.G. utwardziła, podsypała i ogrodziła teren działki nr 1022, co spowodowało, że woda z pozostałych należących do niej nieruchomości zatrzymuje się przed ogrodzeniem i częściowo spływa na łąkę skarżącej. Rów uprzednio został wykopany przez rodzinę G. na łące skarżącej celem skierowania wody na jej nieruchomość. Działania te należało rozpatrywać w kategorii zmiany stosunków wodnych na gruncie skutkującej koniecznością zastosowaniem art. 29 ust. 1, 2, 3 u.P.w. Ponadto są one podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie cywilnej dotyczącej naruszenia prawa własności i zaprzestania immisji. Rów na działce skarżącej został zasypany wobec stwarzania niebezpieczeństwa wypadku podczas koszenia trawy. Zakwestionowała stanowisko organu jakoby materiał dowodowy był niewystraczający do rozpoznania sprawy. Zarzuciła także, że organ I instancji nie zawiadomił skarżącej o wszczęciu postępowania administracyjnego, a zatem nie miała wiedzy o przedmiocie postępowania. Zarzuciła organowi stronnicze podejmowanie działań w interesie M.G. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać przez Sąd uwzględniona, albowiem decyzja SKO nie narusza prawa. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi uczyniono decyzję SKO o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Podstawą prawną tego rodzaju decyzji, określanych mianem decyzji kasacyjnych, jest art. 138 § 2 k.p.a. W świetle brzmienia tej regulacji: organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zacytowane brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. uprawnia następujący wniosek: wydanie decyzji kasacyjnej uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone naruszeniem przepisów postępowania. W tym zakresie należy wskazać, jakie konkretne przepisy zostały naruszone i w jaki sposób. W świetle powołanego przepisu, jedyną podstawą wydania decyzji kasacyjnej może być naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania wraz z niewyjaśnieniem okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, czyli takich okoliczności, które pozwalają na zastosowanie określonych przepisów prawa materialnego. Decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyłącznie procesowy, dyktowany przede wszystkim koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub też w znacznej części oraz powtórzeniem tych czynności procesowych, które zostały przeprowadzone przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Jednocześnie niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 518). Wykazanie drugiej z opisanych przesłanek, nastąpi o ile organ pierwszej instancji nie przeprowadził w jakimkolwiek zakresie postępowania wyjaśniającego bądź postępowanie to przeprowadził, lecz nie jest ono wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zakres okoliczności faktycznych podlegających wyjaśnianiu w niniejszej sprawie Organy ustalały kierując się treścią art. 29 ust. 3 u.P.w. Należy wobec tego przypomnieć, iż w myśl tej regulacji, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Analiza tej regulacji prowadzi do wniosku, iż do jej władczego zastosowania może dojść wyłącznie wówczas gdy zostanie stwierdzony związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie dokonaną przez właściciela gruntu a szkodą na gruntach sąsiednich. Innymi słowy, sama zmiana stanu wody nie może jeszcze powodować nakazania właścicielowi gruntu podejmowania jakichkolwiek działań. Musi zostać przekonująco ustalone, że zmiana ta skutkuje szkodą. Jednocześnie z uwagi na specjalistyczny charakter wiedzy pozwalając na przeprowadzanie niezbędnych ustaleń, organy winny skorzystać z możliwość zasięgnięcia opinii biegłego, czyli osoby kwalifikującej się wiedzą specjalną z zakresu zmian stanu wody na gruncie. W orzecznictwie i w doktrynie prawa za utrwalone uznaje się stanowisko, że zarówno ustalenie, czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właściciela gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom, a więc wskazanie odpowiednich "urządzeń", do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 u.P.w., przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy specjalistycznej (tak uznał WSA w Łodzi w wyroku z dnia 15 maja 2014 r., o sygn. akt II SA/Łd 1301/13, LEX nr 1467989). SKO nie naruszyło przepisu art. 138 § 2 K.p.a., bowiem Organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, 77 K.p.a. w stopniu wymagającym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Dostrzeżone przez Kolegium uchybienia przepisów postępowania uniemożliwiały dokonanie subsumpcji nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego, a tym samym właściwe skonkretyzowanie przepisu art. 29 ust. 3 u.P.w. Po pierwsze, Organ pierwszej instancji nie dokonał jakiejkolwiek oceny zeznań świadka J.D., który oświadczył do protokołu z dnia [...] września 2014 r., że widział jak Pani B. ze swoimi dwoma synami zasypała na jej działce rowek i prace te zostały wykonane na wiosnę. Organ odmawiając uwzględnienia żądania uregulowania w drodze decyzji stosunków wodnych nie wypowiedział się z jakich przyczyn nie uznał zeznań świadka za wiarygodne tj. odpowiadające prawdzie. Tym samym nie ocenił istotnego dla sprawy dowodu według zasad wynikających z przepisów K.p.a. w tym z art. 80 tego Kodeksu. Nie sposób uznać za spełniającego standardy postępowania wyjaśniającego działania polegającego na przytoczeniu zeznań świadka bez wyrażenia własnej i opartej na całokształcie materiału dowodowego oceny tych zeznań. Organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną odwołaniem decyzję, zdecydowanie pominął znaczenie art. 107 § 3 K.p.a. tj. przepisu zobowiązującego do wskazania w decyzji faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Po drugie, Kolegium słusznie podniosło niewyjaśnienie przez Burmistrza [...] znaczenia dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy dokumentów dotyczących uregulowania stanu wody na działkach objętych ramami postępowania. O istnieniu takich dokumentów wspominała M.G. już w swym piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r., adresowanym do Burmistrza Miasta i Gminy [...] Strona wyraźnie w nim podnosi, że jest w posiadaniu pisma podpisanego przez J.B., męża Z.B., z którego wynika, że wodnica istniała. Pismo to ma znajdować się w Urzędzie Gminy Referacie Ochrony Środowiska i nosi oznaczenie [...]. Także Z.B. w swym piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. zasugerowała istnienie decyzji administracyjnej wydanej w podobnej sprawie, a pochodzącej z dnia [...] lipca 2008 r., znak [...]. Dodać do tego należy, że Burmistrz w swej decyzji nie odniósł się choćby słowem do dokumentów spraw znak [...] i znak [...], do których nawiązuje w swej treści pismo tego Organu z dnia [...] lipca 2014 r., a które to mogły przyczynić się do wyjaśnienia podstaw żądań M.G. Dlatego też SKO miało prawo przyjąć, iż spór dotyczący spływu wód mógł zostać unormowany pomiędzy stronami wcześniej. SKO uchylając z tej przyczyny decyzję organu pierwszej instancji nie przesądziło, bo i nie mogło przesądzić, o rozstrzygnięciu sprawy inną ostateczną decyzją. Organ odwoławczy zwrócił jedynie uwagę na okoliczność dostatecznie nie zbadaną przez Burmistrza, a mogącą mieć znaczenie dla ostatecznego wyniku sprawy. Po trzecie, jako w pełni zasadne w świetle art. 138 § 2 K.p.a. należało uznać uchylenie decyzji Burmistrza z powodu nie przeprowadzenia przez ten organ dowodu z opinii biegłego z zakresu stosunków wodnych. W konsekwencji, zaniechano przeprowadzenia dowodu, dzięki któremu możliwym było wyjaśnienie istnienia podstaw do skonkretyzowania art. 29 ust. 3 u.P.w., w tym m.in. ustalenie zgodności z prawdą rzeczywistą twierdzeń wnioskodawczyni – M.G. - o zablokowaniu rowu odprowadzającego wody opadowe przez Z.B. jak i twierdzeń Z.B. o tym, że przez jej działkę nigdy nie przebiegał rów, wodnica jak i inne urządzenia wodne. Decyzja organu pierwszej instancji w ogóle się do tych kwestii nie odnosi, chociaż mają one znaczenie niebagatelne z uwagi na treść art. 73 ust. 1 pkt 1, art. 77 ust. 1 i 2 u.P.w. W myśl tej regulacji, utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. Jeżeli ten obowiązek nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego - starosta - ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. Burmistrz Miasta [...] wobec twierdzeń M.G. o istnieniu rowu odprowadzającego wodę nie ustalił w niniejszej sprawie czy taki rów pomiędzy działkami o nr 1021/1 1024 rzeczywiście istniał, czy też nie istniał, wobec czego nie wyjaśnił czy wniosek M.G. w ogóle podlega rozpatrzeniu na podstawie art. 29 ust. 3 u.P.w.. Tego rodzaju ustalenia z uwagi na konieczność dysponowania wiedzą specjalistyczną możliwe są do przeprowadzenia w oparciu o opinię specjalisty z zakresu hydrologii, na co słusznie zwróciło uwagę w swej decyzji SKO. Wykazanie przez SKO legalności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, nie pozwoliło WSA podzielić wyrażonych w skardze zarzutów naruszenia przez Organ odwoławczy przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Podane przez Kolegium przyczyny w pełni uzasadniały zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a. ze względu na naruszenie przez Organ pierwszej instancji art. 7, 77, 80 K.p.a. Nieuzasadnione wskazanie przez SKO konieczności zbadania przez Burmistrza, tego czy dzieci skarżącej w chwili wszczęcia postępowania były pełnoletnie, nie miało wpływu na ustalony decyzją wynik sprawy. Sąd działając z urzędu również nie dostrzegł takich naruszeń prawa, które nakazywałyby skorzystanie z posiadanych uprawnień kasacyjnych. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.