II SA/Rz 856/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Maria Zarębska-Kobak Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia pozwolenia na budowę I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej A. S.A. kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 856/07 U Z A S A D N I E N I E Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpoznaniu odwołania czterech osób, a to: A. J., I. P., K. D., A. B., decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] uchylił w całości decyzję Miejskiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2001 r. Nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie jako przedwczesne, powołując przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jako podstawę prawną rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt administracyjnych decyzją z dnia [...]października 2001 r. Nr [...] Miejski Inspektor Sanitarny pozytywnie uzgodnił wydanie pozwolenia na budowę przedsięwzięcia zaliczanego do mogących znacząco pogorszyć oddziaływanie na środowisko p.n. "Gazociąg przesyłowy wysokiego ciśnienia o średnicy nominalnej 200 mm z istniejącej kopalni Gazu Ziemnego do stacji gazowej WSK". Pismem datowanym 31 stycznia 2002 r. A. J., K. D., I. P., A. B. zwrócili się do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji Miejskiego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2001 r. albowiem jej rozstrzygnięcie rażąco narusza prawo, poza tym postępowanie administracyjne toczyło się bez ich wiedzy i udziału. Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpoznaniu ich odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] uchylił w całości decyzję i umorzył postępowanie w sprawie jako przedwczesne. W ustawowym terminie R. O. P. G. w [...] wniósł skargę do NSA O/Z w Rzeszowie domagając się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. Organ odwoławczy działając w ramach autokontroli na zasadzie przepisów art. 38 ust. 2 ustawy o NSA decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] uchylił własną decyzję uwzględniając tym samym skargę. Decyzją wydaną w trybie autokontroli A. J., I. P., A. B., i K. D. zaskarżyli do NSA i wyrokiem z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie sygn. akt 1846/02 uchylono decyzję wydaną w trybie autokontroli z dnia [...] lipca 2002 r. Na rozprawie w tut. Sądzie strony złożyły wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie skargi na decyzję z dnia [...] kwietnia 2002 r. ponieważ PGNiG złożyło wniosek do Głównego Inspektora Sanitarnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2002 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Główny Inspektor Sanitarny umorzył postępowanie, a w uzasadnieniu naprowadził, iż wobec wydania w dniu [...] lipca 2002 r. decyzji uwzględniającej skargę rozpoznanie wniosku R. O. P. w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. stało się bezprzedmiotowe. Decyzję z dnia [...] kwietnia 2002 r. doręczono m. in. A. J., I. P., K. D. i A. B., którzy złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze, a w uzasadnieniu wskazał, iż zwrócił się pismem skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o ustalenie, czy osoby te są stronami postępowania administracyjnego. Wobec uzyskania informacji, że nie były one stronami w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę organ przyjął, że osoby te nie mają przymiotu strony i umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] listopada 2003 r. zaskarżono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 3 marca 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 5091 i 5093-5094/03 uchylono zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd nie podzielił argumentacji organu i uznał, że K. D., I. P., A. B. i A. J. mają przymiot strony, ponieważ byli adresatami decyzji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2002 r., a prawo wniesienia odwołania przysługuje nie tylko stronie w znaczeniu materialno-prawnym, ale także osobie do której adresowana była decyzja. Ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...]. Decyzja ta nie została zaskarżona do WSA stając się ostateczna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola przez sądy administracyjne ich działalności obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne /.../ - art. 3 §, § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji /.../ jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 2 cyt. ustawy. Bezspornym jest, iż decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...] Miejski Inspektor Sanitarny dla Miasta [...] i Powiatu [...] pozytywnie uzgodnił wydanie pozwolenia na budowę przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko p.n. "Gazociąg przesyłowy wysokiego ciśnienia o średnicy nominalnej 200 mm z istniejącej Kopalni Gazu Ziemnego Zalesie do stacji gazowej WSK w Rzeszowie" przebiegającego przez działki nr 10/5, 10/3, 9, 3, 2, 1, 14 obr. 99; nr 6, 7, 8 3, 1 obr. 98, nr 1/13, 15 obr. 150; nr 1/26, 1/11, 1/35 obr. 149 położone przy ulicy Kwiatkowskiego i Hetmańskiej w Rzeszowie. Decyzja ta stała się ostateczna. Wspólnym wnioskiem datowanym 31 stycznia 2002 r. p.p. A. J., K. D., I. P. i A.. B. zwrócili się do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o stwierdzenie nieważności lub uchylenie cytowanej decyzji Miejskiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2001 r. W uzasadnieniu podkreślono, iż decyzja w rażący sposób narusza przepisy prawa i wydana została bez ich wiedzy i udziału. W dalszej części swojego pisma podkreślił, iż przedmiotowa inwestycja zawiera dokumentację, która nie obrazuje oddziaływania inwestycji na środowisko, dotyczy ona jedynie jej fragmentu, a rozpatrywać tą sprawę należy całościowo. Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] uchylił w całości decyzję pierwszej instancji i umorzył postępowanie jako przedwczesne powołując jako podstawę prawną przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Według art. 78 Konstytucji RP "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji". Wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej jest postępowanie odwoławcze. Fakt, że strona jest niezadowolona z wydanej decyzji całkowicie uzasadnia jej prawo do odwołania, tj. prawo żądania aby odwołanie było rozpoznane /patrz: Iserzon, Komentarz s. 226/. "Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń formalnych ani materialnych dotyczących prawa odwołania się strony. Prawo odwołania się ma nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją, ale również osoba która wprawdzie nie brała udziału w postępowaniu, ale jest stroną w rozumieniu przepisów art. 28 k.p.a." /patrz wyrok NSA z 4 lutego 1993 r., SA/Kr 558/02/. Wojewódzki Inspektor Sanitarny, rozpatrując wniosek czterech osób, a to: K. D., I. P., A. B. i A. J. winien w pierwszej kolejności wyjaśnić jakie jest ich żądanie. Ich żądanie o stwierdzenie nieważności lub uchylenie dotyczy różnych postępowań i nie może być traktowane zamiennie. Wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej w k.p.a. jest postępowanie odwoławcze. Prawo odwołania od decyzji nieostatecznej nie może zatem być ograniczone przez zastosowanie przez organ nadzwyczajnych trybów postępowania /patrz: wyrok NSA z 7 maja 1984 r. II SA 225/85/. Należało wobec tego w pierwszej kolejności wyjaśnić jaki jest wniosek strony, czy o stwierdzenie nieważności, czy też o uchylenie decyzji. Jeżeli natomiast organ uznał, iż jest to wniosek o uchylenie decyzji wyjaśnienia wymagało w jakim trybie wniosek ten powinien być rozstrzygnięty, a mianowicie: w trybie art. 138, czy też 154 i 155 k.p.a. Poza tym z pisma Urzędu Miasta Rzeszowa skierowanego do Inspektora Sanitarnego z dnia 12 marca 2002 r. wynika, iż osoby składające wniosek o stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji z dnia [...] października 2001 r. nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym jej wydanie, jak również w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wobec tego jeżeli Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał je za strony to należało wznowić postępowanie. Zaskarżona decyzja w zupełności pomija tą problematykę. W komparycji decyzji organ pisze "po rozpoznaniu odwołania" nie zwracając uwagi na fakt, iż decyzja z dnia [...] października 2001 r. Miejskiego Inspektora Sanitarnego stała się ostateczna. Rozpoznanie odwołania od decyzji ostatecznej stanowi rażące naruszenie prawa i musi skutkować bezwzględną eliminacją zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności decyzji objętej skargą skutkuje, iż nie może być badana pod kątem zasadności rozstrzygnięć merytorycznych. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm./, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 /in fine/, Sąd orzekł jak w sentencji.