II SA/Rz 856/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia urlopu dodatkowego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] marca 2014 r., (bez numeru). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji po rozpoznaniu odwołania G. W. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie urlopu dodatkowego uchylił ją w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), określanego dalej jako "K.p.a.". Powołanym wyżej rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym Komendant Powiatowy Policji [...] odmówił udzielenia G. W. urlopu dodatkowego za rok 2013 w wymiarze 9 dni roboczych z tytułu wykonywania służby w warunkach narażenia na hałas. W motywach organ podniósł, że wnioskodawca nie spełnia warunków udzielenia żądanego urlopu, określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. Nr 81, poz. 740 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". G. W. jako instruktor wyszkolenia strzeleckiego przebywał bowiem na strzelnicy ćwiczebnej od 2 godzin 35 minut do maksymalnie 4 godzin 15 minut. Nie był tym samym narażony na hałas w odniesieniu do 8-godzinnego dnia służby (pracy). Organ nadmienił, że strzelnica Komendy Powiatowej Policji (KPP) [...] posiada pomieszczenie dźwiękochłonne dla instruktorów wyszkolenia strzeleckiego, z którego prowadzący strzelanie wydają polecenia i nadzorują prawidłowość ich przebiegu. Konstrukcja strzelnicy pozwala zatem na to, by instruktorzy korzystali z niego celem uniknięcia narażenia na hałas. Komendant Powiatowy Policji [...] podniósł nadto, że szkolenie strzeleckie nie jest stałym zadaniem ujętym w karcie opisu stanowiska pracy G. W., tylko zadaniem doraźnym, za które została mu przyznana nagroda pieniężna. W odwołaniu od tej decyzji G. W. wskazał, że przeprowadzone na strzelnicy KPP [...] badania wykazały przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, a zatem pracę na niej należy uznać za szkodliwą i uprawniającą do otrzymania urlopu dodatkowego w związku z brzmieniem § 11 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia. Zwrócił uwagę, że komisja powołana do ustalenia okoliczności mających wpływ na udzielenie przedmiotowego urlopu zawnioskowała o jego przyznanie. Odnosząc się do argumentacji kwestionowanej decyzji G. W. zaznaczył, że na strzelnicy, na której prowadził zajęcia znajduje się wprawdzie pomieszczenie dźwiękochłonne dla instruktorów, jednak jest ono w trakcie strzelań wykorzystywane przez pracownika obsługi strzelnicy oraz amunicyjnego. Nie ma więc możliwości wydawania z niego jasnych i czytelnych komend dla uczestników strzelania. Odwołujący się podniósł, że w zastosowanym w sprawie rozporządzeniu brak jest zapisów odnośnie do wymaganego czasu pracy – służby w warunkach przekroczenia norm hałasu. Zwrócił także uwagę na § 5 ust. 1 decyzji Nr 713 Komendanta Głównego Policji w sprawie szkolenia strzeleckiego policjantów, zgodnie z którym prowadzący strzelanie może realizować zajęcia ze szkolenia strzeleckiego maksymalnie do pięciu godzin lekcyjnych dziennie. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji uchylił kwestionowaną odwołaniem decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ zwrócił uwagę na § 3 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013r. poz. 644), zgodnie z którym sprawy osobowe policjantów dotyczą w szczególności udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych. Stosownie do ustępu 3 wskazanego paragrafu, sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. W myśl § 3 ust. 4 cyt. aktu, formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych. W oparciu o powyższe organ drugiej instancji wywiódł, że czynności związane z udzieleniem policjantowi urlopu nie są realizowane na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym złożony przez G. W. wniosek nie wszczął postępowania administracyjnego w rozumieniu ostatnio powołanej ustawy procesowej. Nie ma także możliwości zakończenia takiego postępowania decyzją administracyjną lub postanowieniem, a od odmowy udzielenia urlopu nie przysługują środki odwoławcze przewidziane przez K.p.a. Dlatego też, w ocenie organu, w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. z uwagi na to, że rozstrzygnięcie o sprawie nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Nie zgadzając się z treścią powyższego rozstrzygnięcia G. W. zaskarżył go do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającą go decyzją Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] marca 2014 r. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ powtórzył argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Ustalenie naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też stwierdzenie innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje sąd do uchylenia kwestionowanej decyzji (postanowienia) w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a. Sąd orzeka przy tym w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami, wnioskami skargi, jak też powołaną w niej podstawą prawną, na co wskazuje art. 134 § 1 P.p.s.a. Dokonując kontroli skarżonego rozstrzygnięcia w wyżej określonych granicach Sąd uznał, że nie jest ono zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji uchylająca decyzję organu I Instancji o odmowie przyznania urlopu dodatkowego za 2013 r. i umarzająca postępowanie organu I instancji. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny tego, czy przepis § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644) znajduje zastosowanie odnośnie wniosków w przedmiocie przyznania urlopu dodatkowego. Przepis ten stanowi, że formy rozkazu personalnego – przewidzianej w ust. 3 tego przepisu - nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych. W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie powołane treść przepisu wskazuje na to, że reguluje on jedynie kwestię udzielenia urlopów. Norma ta dotyczy więc sytuacji, kiedy funkcjonariusz posiada już ustalone prawo do urlopu (w niniejszym przypadku dodatkowego). Udzielić można jedynie urlopu, do którego strona posiada już prawo. Urlop dodatkowy nie przysługuje funkcjonariuszowi automatycznie z mocy prawa. Z mocy przepisu § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. Nr 81, poz. 740 ze zm.) przełożony właściwy w sprawach osobowych przyznaje policjantowi urlop dodatkowy na podstawie oceny warunków uciążliwości lub szkodliwości dla zdrowia uprawniających do uzyskania urlopu dodatkowego, dokonanej przez komisję powołaną przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych z udziałem przedstawicieli służby medycyny pracy, związku zawodowego policjantów oraz służby bhp. Zacytowane przepisy wskazują w sposób niewątpliwy, że funkcjonariusz nabywa uprawnienie do urlopu dodatkowego dopiero wskutek władczej decyzji przełożonego, przyznającej mu to prawo. Tak więc urlop dodatkowy może być udzielony funkcjonariuszowi dopiero wówczas, kiedy w obrocie prawnym istnieje władcze rozstrzygnięcie przyznające mu prawo do urlopu dodatkowego. Mając na uwadze wskazany wyżej stan prawny stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie organ II instancji wadliwie uznał istnienie tożsamości pojęć "przyznania urlopu dodatkowego" i "udzielenia urlopu dodatkowego". Przedmiotowa sprawa została wszczęta na wniosek G. W. o udzielenie mu urlopu dodatkowego za 2013 r. ze względu na szkodliwe warunki służby. Organ I instancji odmówił udzielenia urlopu dodatkowego za 2013 r. stwierdzając, że funkcjonariusz nie spełnia przesłanek do jego udzielenia. Organ II instancji rozpatrując odwołanie od tej decyzji uchylił ją i umorzył postępowanie organu I instancji z uwagi na to, że udzielenie urlopu dodatkowego funkcjonariuszowi policji nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Wytknąć organowi należy, że dotychczas G. W. nie miał przyznanego prawa do urlopu dodatkowego, dlatego jego wniosek o udzielenie urlopu dodatkowego należało potraktować, jako żądanie przyznania urlopu dodatkowego. Do rozstrzygnięcia w tej kwestii nie ma zastosowania przepis § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Przyznanie urlopu nie stanowi bowiem czynności materialno-technicznej odnoszącej się do posiadanego już uprawnienia. Rozstrzygnięcie żądania funkcjonariusza w zakresie przyznania urlopu dodatkowego powinno nastąpić w formie rozkazu personalnego (§3 ust. 3 wskazanego rozporządzenia). W takiej sytuacji należało uznać, że zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji narusza prawo, dlatego z obrotu prawnego musiała zostać wyeliminowana. Wadliwa jest również decyzja organu I Instancji, który odmówił udzielenia urlopu dodatkowego za 2013 r., a nie rozstrzygnął o przyznaniu urlopu dodatkowego. Decyzja o przyznaniu urlopu dodatkowego musi rozstrzygać o przyznaniu go konkretnemu funkcjonariuszowi w związku z faktem pełnienia przez niego służby w miejscu, gdzie przekroczone są dopuszczalne natężenie czynników szkodliwych. Dopiero na podstawie decyzji przyznającej urlop dodatkowy możliwym będzie udzielenie tego urlopu za konkretny rok. Prowadząc na nowo postępowanie organy w drodze rozkazu personalnego rozstrzygną o prawie G. W. do urlopu dodatkowego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.