II SA/Rz 856/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J. I., A. I., O. R. i R. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J. I., A. I., O. C. R. i R. R. solidarnie kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 856/15 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. [...] zwrócili się o wypłatę odszkodowania za działkę nr 183/1 położoną w [...], zajętą pod drogę publiczną kategorii wojewódzkiej. Uzasadniając swoje żądanie wskazali, że wyrokiem z dnia [...] września 2012 r. [...] Sąd Rejonowy w [...] uzgodnił z rzeczywistym stanem prawnym treść księgi wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego właściciela – Skarbu Państwa, nakazał wpisać wnioskodawców. Ostateczną decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. z 1998 r. nr 133, poz. 872 z późn. zm.), stwierdził, że Województwo [...] nabyło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawo własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 183/1, objętej księga wieczystą [...], w której jako właściciele ujawnieni zostali [...]. Zdaniem wnioskodawców, skoro objęta wnioskiem nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną, a dopiero wskazany wyrok Sądu Rejonowego w [...] spowodował przywrócenie własności wnioskodawcom, organ winien ustalić odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Wcześniej nie mogli ubiegać się o odszkodowanie w trybie określonym w art. 73 wskazanej ustawy, gdyż nie dysponowali do dnia 31 grudnia 2005 r. tytułem własności nieruchomości, jednakże spowodowane to było wyłącznie działaniem organów państwa, które doprowadziły do wadliwych wpisów w księgach wieczystych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], Starosta [...] odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajętą pod drogę wojewódzką działkę nr 183/1 w [...], z uwagi na bezzasadność żądania. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.", w zw. z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872, ze zm.) – w skrócie: "ustawa Przepisy wprowadzające". W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ostatnio wymienionej ustawy, za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną właścicielom przysługuje odszkodowanie, jeżeli złożą stosowny wniosek do dnia 31 grudnia 2005 r., po tym terminie roszczenie wygasa. Właściciele złożyli zaś wniosek po upływie ustawowego terminu, tj. w dniu 7 października 2014 r., a zatem roszczenie o odszkodowanie wygasło. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli [...], wskazując, iż w terminie wskazanym w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające nie mogli złożyć wniosku o wypłatę odszkodowania, albowiem działka stanowiła wówczas własność Skarbu Państwa – w tym czasie w obrocie prawnym funkcjonował wadliwy wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa i wiązał on zarówno wszystkie organy administracji, jak i właściciela nieruchomości. Dopiero wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2012 r. spowodował powrót do stanu prawnego istniejącego przez dokonaniem wadliwego wpisu. Wnioskodawcy odzyskali własność działki nr 183/1 na podstawie ww. wyroku, a zatem nie mogli ubiegać się o odszkodowanie w trybie przepisu art. 73 ww. ustawy, gdyż do dnia 31 grudnia 2005 r. nie dysponowali tytułem własności nieruchomości, a roszczenie służyło temu, kto był właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2016 r. poz. 23)- dalej: "k.p.a.", art. 9a u.g.n. w związku z art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Wojewody z treści przepisu art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające wynika jednoznacznie, że aby roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania było roszczeniem skutecznym, koniecznym jest łączne spełnienie ustawowych przesłanek w postaci: złożenia stosownego wniosku, złożenia go przez uprawnioną do tego osobę i złożenia go w wyraźnie w ustawie wskazanym do dokonania tej czynności terminie. Zaniechanie dokonania czynności w terminie wskazanym w ustawie, skutkuje jej bezskutecznością i wygaśnięciem przysługującego prawa. W opisywanej sprawie wnioskodawcy wystąpili o odszkodowanie wnioskiem z dnia 7 października 2014 r. co oznacza, i co słusznie wskazał organ I instancji, iż wniosek został złożony po upływie terminu wyznaczonego w powyższej ustawie. Złożenie wniosku po terminie oznacza zaś, że roszczenie o odszkodowanie wygasa, w związku z czym strona traci możliwość dochodzenia przysługujących jej uprawnień i to bez względu na powody złożenia takiego wniosku po terminie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie [...] wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. Powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym odwołaniu podnieśli, że niedotrzymanie terminu do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania nie było w żadnym stopniu zależne od nich, a spowodowane zostało wyłącznie wadliwymi działaniami organów. Utrata prawa własności nie nastąpiła bowiem wskutek wydania wadliwej decyzji, lecz pozostaje w związku z innym zdarzeniem, które je spowodowało. W konsekwencji po stronie skarżących powstała szkoda, polegająca na utracie uprawnienia do żądania w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, wskutek funkcjonowania w obrocie prawnym nieważnych wpisów dotyczących prawa własności. Co istotne, wniosek skarżących nie zawierał wskazania jako podstawy żądania odszkodowania przytoczonego przepisu, a wolą skarżących jest uzyskania odszkodowania na zasadach ogólnych, stąd też brak było podstaw do orzekania w drodze decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie było pismo [...] z dnia 7.10.2014 r., w którym wyraźnie sformułowane zostało żądanie wypłaty odszkodowania za nieruchomość – działkę nr ewid. 183/1 w [...], zajętą pod drogę publiczną. W piśmie tym skarżący zaznaczyli, że nie mogli się ubiegać o odszkodowanie w trybie przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jako że do dnia 31.12.2005 r. nie dysponowali tytułem własności nieruchomości, a roszczenie służyło temu, kto był właścicielem nieruchomości w dniu 31.12.1998 r. Wskazali również, że po ich stronie powstała szkoda polegająca na utracie uprawnienia do żądania w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające wskutek funkcjonowania w obrocie prawnym nieważnych wpisów dotyczących prawa własności. Z treści tego pisma wynika zatem jednoznacznie, że skarżący mieli świadomość upływu 5-letniego terminu przewidzianego w art. 73 ust. 4 ww. ustawy na złożenie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, po upływie którego roszczenie z art. 73 ust. 1 wygasa. Ponadto w swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji zaznaczyli w sposób wyraźny, że ich wniosek nie zawierał jako podstawy żądania odszkodowania przepisu art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W żądaniu wszczęcia postępowania winien być określony jego przedmiot, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 11.06.1990 r., I SA 367/90). W żadnym razie organ nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. Ta kwestia nie budzi najmniejszych wątpliwości zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy orzekające przyjęły za podstawę żądania art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, wbrew intencjom wnioskodawców. Tego rodzaju działanie narusza powołane już przepisy – art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 73 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające. Nie ulega wątpliwości, że termin wynikający z art. 73 ust 4 ww. ustawy, stosownie do którego odszkodowanie jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. ma charakter materialny. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa, co oznacza, że już nie przysługuje i nie może być dochodzone. Należy również podkreślić, że ani pozostałe przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ani żadne inne przepisy materialne nie dają podstawy do wypłaty odszkodowania po upływie wskazanego okresu. Trybunał Konstytucyjny, który nota bene kilkakrotnie badał konstytucyjność art. 73 ust. 4 ww. ustawy, w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/2002, stwierdził, iż wskazane w tym przepisie ograniczenie okresu dochodzenia roszczenia, jakkolwiek stanowi ograniczenie ekwiwalentności odszkodowania to jednak pozostaje w granicach wyznaczonych przez konstytucyjny wymóg przyznania słusznego odszkodowania, którego słuszność mierzy się nie tylko interesami podmiotu wywłaszczonego lecz również możliwościami władzy publicznej w zakresie sprostania wymaganiom związanym z uregulowaniem sytuacji prawnej nieruchomości zajętych po drogi publiczne. W ocenie Sądu pismo skarżących z dnia 7.10.2014 r. stanowiło wezwanie do naprawienia szkody w znaczeniu cywilnoprawnym, rozumianej jako utrata uprawnienia do żądania odszkodowania z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające i nie mogło stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego. Prowadzenie takiego postępowania wbrew woli skarżących stanowi o jego bezprzedmiotowości, która jest podstawą do umorzenia postępowania z art. 105 § 1 k.p.a. Stwierdzając zatem wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 73 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz z naruszeniem przepisu postępowania – art. 61 § 1 k.p.a. które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) P.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd zastosował również art. 145 § 3 P.p.s.a., wprowadzony ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), który stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2, sąd, stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek pełnomocnika skarżących, złożony na rozprawie.