II SA/Rz 856/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]. Przedmiotem skargi Z. B. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Burmistrz działając na podstawie art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 20, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.ś.r.") w zw. z art. 104 § 1, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") – odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem – S. B. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podał, że skarżąca pobiera emeryturę, natomiast warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru tego świadczenia w miejsce dotychczas pobieranego świadczenia emerytalno-rentowego. Emerytura jest prawem niezbywalnym, lecz zawieszenie prawa do tego świadczenia eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Burmistrz wskazał również, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki (ur. [...] października 1950 r.) istnieje od dnia 30 października 2015 r., a zatem nie została również przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. SKO wyjaśniło, że brak możliwości stwierdzenia, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub 25 roku życia w razie pobierania nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. SKO wskazało, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Wyrok wszedł w życie w dniu ogłoszenia, tj. w dniu 23 października 2014 r. Wyrok ten nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, a jedynie wskazał na konieczność zmian ustawodawczych. Jednakże, w razie braku reakcji ustawodawcy, należy odkodować podstawę prawną rozpoznania sprawy z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Takie działanie znajduje oparcie w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają więc obowiązek orzekać na podstawie przepisów u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, który z dniem 23 października 2014 r. został ostatecznie uznany za niekonstytucyjny. Konsekwencją orzeczenia Trybunału jest to, że strona może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne bez względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Następnie SKO wyjaśniło, że aby strona mogła się skutecznie ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, musi zrezygnować z pracy zarobkowej, albo zrezygnować z potencjalnej możliwości podjęcia zatrudnienia, celem pełnienia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. O rezygnacji z zatrudnienia, czy też świadomym jego nie podejmowaniu, można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia lub rezygnacji z ewentualnie zaproponowanego jej zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby. W realiach niniejszej sprawy sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym mężem skarżąca liczy 68 lat i jest emerytem. Jest więc osobą w wieku poprodukcyjnym, nie pozostaje w zatrudnieniu i jako taka, nie może zrezygnować z zatrudnienia czy innej pracy. Dalej SKO wskazało, że obecnie orzecznictwo sądowe, na bazie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, stosując wykładnię systemową i funkcjonalną zapisów art. 17 u.ś.r., dopuszcza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego również osobom pobierającym świadczenie inne niż renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy, z którym ustawodawca wiąże możliwość dodatkowego zarobkowania. SKO powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdziło, że fakt wcześniejszego ustalenia prawa do emerytury nie stoi bezwzględnie na przeszkodzie do późniejszego przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zawieszenie prawa do emerytury eliminuje bowiem negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Okoliczność ta w ocenie SKO nie ma jednak istotnego znaczenia, gdyż z innych przyczyn, przedmiotowe świadczenie stronie nie może być przyznane. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca odwołała się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 stwierdzając, że kryterium daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki narusza konstytucyjną zasadę równości. Odnośnie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy pobieraną emeryturą a kwotą tego świadczenia, skarżąca powołała się na wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19. Skarżąca wskazała, że całodobowo sprawuje opiekę nad mężem i wspiera go w leczeniu oraz rehabilitacji. Mąż skarżącej wymaga pomocy i ciągłego wsparcia przy praktycznie każdej czynności życia codziennego. Stan jego zdrowia w ostatnich miesiącach stale się pogarsza, co powoduje przede wszystkim coraz większe problemy z poruszaniem się. Wymaga również specjalistycznej i kosztownej diety. Skarżąca podała, że pobiera emeryturę w kwocie 1.066 zł. Natomiast dzieci skarżącej i jej męża mieszkają w znacznej odległości od ich miejsca zamieszkania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja SKO z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W pierwszej kolejności Sąd podaje, że podziela stanowisko SKO co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest niedopuszczalne. Sąd stwierdza również, że SKO prawidłowo uznało, że fakt wcześniejszego ustalenia prawa do emerytury nie stoi bezwzględnie na przeszkodzie do późniejszego przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podziela pogląd wyrażony m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, że: "osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. (...) emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. (...) Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury". Należy jednak przy tym wskazać, że Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w skardze oraz w odosobnionych orzeczeniach sądów administracyjnych, że możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością emerytury netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne), a ustawową wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie takiego stanowiska, naruszałoby art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Ponadto praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno- rentowe (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20). Dlatego warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinno być dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z wykluczających się świadczeń. SKO błędnie jednak przyjęło, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem: "jest (...) osobą w wieku poprodukcyjnym, nie pozostaje w zatrudnieniu i jako taka, nie może zrezygnować z zatrudnienia czy innej pracy". Sąd wyjaśnia, że ustawodawca wprowadzając w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłankę nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. nie podejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie posłużył się kryterium wieku opiekuna. Co istotne, prawo każdego obywatela do podjęcia pracy zarobkowej, prowadzenia działalności gospodarczej, czy też podejmowania pracy zarobkowej na podstawie różnych tytułów prawnych co do zasady (z wyłączeniem szczególnych zawodów co wynika z przepisów szczególnych) nie jest ograniczone przesłanką wieku (tak w wyrokach NSA z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 260/21, z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2304/20, z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1787/11). Wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. zaprezentowana przez SKO jest sprzeczna z regulacjami przewidzianymi w art. 103-104 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 291 z późn. zm.), które przewidują możliwość podjęcia czy kontynuacji pracy, po osiągnięciu wieku emerytalnego. Sąd zauważa, że jeżeli osoba wnioskująca o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma jeszcze fizyczne możliwości, by opiekować się niepełnosprawną, dorosłą osobą, to potencjalnie mogłaby w innej sytuacji podjąć podobne czynności w ramach zatrudnienia. W obecnych realiach wykonywanie pracy zawodowej przez osoby, które osiągnęły wiek emerytalny, nie jest niczym wyjątkowym. Powołane przez SKO orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażono stanowisko, że wiek wnioskodawcy winien mieć znaczenie dla oceny spełnienia przesłanki w postaci niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, są odosobnione, i Sąd w składzie niniejszym ich nie podziela. Reasumując, przeszkodą do przyznania świadczenia w niniejszej sprawie nie mogło być osiągnięcie przez skarżącą 68 lat, gdyż przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wiąże podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z osiągnięciem konkretnego wieku. W konsekwencji decyzja o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia została wydana przedwcześnie. Sąd zauważa, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżąca sprawuje faktyczną i całodzienną opiekę nad mężem, który jak wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, posiada znacznie ograniczoną zdolność do samodzielnej egzystencji, trudno w takiej sytuacji więc założyć, że nie jest ona zdolna do podjęcia zatrudnienia, tak jak to przyjęło SKO. Sąd stwierdza również, że sposób procedowania organów obu instancji narusza art. 8 § 1 k.p.a., tj. zasadę działania w sposób pogłębiający zaufanie do organów władzy publicznej, niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, gdy strona jest zaskakiwana kolejnymi przeszkodami w uzyskaniu świadczenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji z uwagi na błędne zastosowanie prawa materialnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r. (organ II instancji) i art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. (organ I instancji). W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wezmą pod uwagę oceny prawne przedstawione w części zważającej niniejszego uzasadnienia. Niezbędnym będzie również poinformowanie skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury (art. 79a k.p.a.) i pouczenie o skutkach niedokonania wyboru świadczenia, czego organy dotąd nie uczyniły.