II SA/Rz 856/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 maja 2024 r. nr SKO.415/157/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 5 marca 2024 r. nr GP.6730.65.2023.MP; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego M. W. kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 856/24 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi M.W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 20 maja 2024 r. nr SKO.415/157/2024 dotycząca ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, 9 czerwca 2023 r. do Burmistrza Miasta [...] wpłynął wniosek M.A. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budowie parkingu dla samochodów osobowych w ilości powyżej 10 miejsc postojowych" na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Decyzją z 5 marca 2024 r. nr GP.6730.65.2023.MP Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla w/w inwestycji (wcześniejsza decyzja Burmistrza o ustaleniu warunków zabudowy z 19 października 2023 r. o tym samym numerze została uchylona decyzją SKO z 9 stycznia 2024 r. nr SKO.415/494/2023). W odwołaniu od decyzji z 5 marca 2024 r. M.W. zarzucił wadliwe przeprowadzenie analizy urbanistycznej w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej wnioskowanej inwestycji na poziomie 60 m, podczas gdy w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowych budynków wynosi ok. 13 m. SKO wskazaną na wstępie decyzją z 20 maja 2024 r. - działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977, dalej: u.p.z.p.) - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z 5 marca 2024 r. Kolegium wyjaśniło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 6 u.p.z.p., tj. dobrego sąsiedztwa, dostępu do drogi publicznej, uzbrojenia terenu, braku wymogu uzyskania lub objęcia zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zgodności z przepisami odrębnymi, braku lokalizacji w wymienionych w przepisie obszarach. Organ pierwszej instancji – zgodnie z wymogami art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) - wyznaczył obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu i przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1. Ze sporządzonej części graficznej oraz tekstowej analizy urbanistycznej wynika, iż organ I instancji wskazał konkretną zabudowę na sąsiednich działkach (w wyznaczonym obszarze analizowanym) przyjętą do porównania i określił wartości średnie o których mowa w § 5, 6 i 7 w/w rozporządzenia. W części tekstowej analizy organ podał, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, usługowa, produkcyjna i magazynowa. Zatem wnioskowana inwestycja jest zgodna z funkcją otoczenia, mając na uwadze, że kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji uzyskał także stosowne uzgodnienia. W ocenie organu odwoławczego, postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty odwołania Kolegium uznało za nietrafne, wskazując, że konieczność dokładnego określania działek uwzględnianych w ramach analizy urbanistycznej ma na celu osiągnięcie pewności co do prawidłowości przeprowadzonej analizy polegającej także na uwzględnieniu wszystkich działek zabudowanych dla określenia parametrów i wskaźników nowej zabudowy. Stosownie do § 6 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu terenu wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1). Ze sporządzonej analizy wynika, iż średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi ok. 13 m, natomiast dla wnioskowanej inwestycji organ ustalił go na poziomie 60 m z tolerancją do 20 %. Organ wskazał w związku z tym, iż "w wyznaczonym obszarze znajdują się obiekty o znacznie większych parametrach zabudowy", np. szerokość elewacji frontowej istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr ewid. [...] i [...] wynosi 82 m. Istniejące na działce nr ewid. [...] budynki mieszkalne jednorodzinne o szerokościach 9 i 11 m w zabudowie szeregowej mają łączną długość 79 m, na działkach nr [...], [...], [...], [...] szerokość takich budynków mieszkalnych wynosi 8 - 8,5 (przy łącznej długości 33 m), zaś na działkach nr [...], [...], [...], [...] odpowiednio 8 - 8,5 m (szerokość) i 26 m (łączna długość). Takie ukształtowanie istniejącej zabudowy świadczy o charakterze zabudowy miejskiej, bardziej zintensyfikowanej. Tym samym, mając na względzie charakter planowanej inwestycji oraz niezbędne rozwiązania konstrukcyjne planowanych obiektów, możliwe jest przyjęcie wielkości szerokości elewacji frontowej planowanego budynku zgodnie z wnioskiem inwestora, nawiązującym parametrami do istniejącej w obszarze zabudowy wielorodzinnej i mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie szeregowej, w związku z czym należało dopuścić przyjęcie szerokości elewacji frontowej na poziomie 60 m z dopuszczeniem tolerancji 20%. Dopuszczenie takiego parametru nie zaburzy istniejącego w sąsiedztwie ładu przestrzennego i pozwoli na wpisanie się nowej zabudowy w charakter miejskiej przestrzeni. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Kolegium z 20 maja 2024 r. M.W. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając rażące naruszenie: 1. Przepisów prawa materialnego, a to § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie i ustalenie przy przygotowywaniu analizy średniej szerokości elewacji frontowej budynków w analizowanym terenie na ok. 13 m. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., przez front działki rozumie się tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub drogi wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Natomiast, zgodnie § 6 w/w rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dlatego też Gmina Miasta [...] sporządzając analizę w zakresie szerokości elewacji frontowej błędnie ustaliła szerokość elewacji frontowej dla działek poddanych analizie, przyjmując prawie za każdym razem długość budynku, a nie szerokość elewacji frontowej. Dla przykładu dla działki: - nr [...] przyjęto 82 m, podczas gdy powinno być 12 m, bowiem wjazd na tę działkę odbywa się z drogi publicznej działki nr [...], - nr [...] przyjęto 52 m, podczas gdy powinno być 18 m, bowiem wjazd na działkę nr [...] odbywa się z drogi publicznej działki nr [...], - nr [...] przyjęto 48 m, podczas gdy powinno być 18 m, bowiem wjazd na tę działkę odbywa się z drogi publicznej działki nr [...], - nr [...] przyjęto 33 m, podczas gdy powinno być 18 metrów, bowiem wjazd na tę działkę odbywa się z drogi publicznej działki nr [...], - nr [...] przyjęto 79 m, podczas gdy powinno być 36 m, bowiem wjazd na tę działkę odbywa się z drogi publicznej działki nr [...]. 2. Przepisów prawa materialnego, a to § 6 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędne zastosowanie przy przygotowywaniu analizy w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej. W sporządzonej analizie średnia wartość elewacji frontowej wyniosła 13 m. Dlatego też organ powinien był przyjąć w warunkach zabudowy szerokość elewacji 13 m z możliwością jej zwiększenia lub zmniejszenia o 20%. Natomiast organ błędnie ustalił szerokość elewacji na 60 m i dodał tolerancję 20%. Tym samym przyjął w/w szerokość elewacji w sposób dowolny, bez podania uzasadnienia przyjęcia takiego parametru. Przesłanka "wynikania" z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, odmiennej niż średnia szerokości elewacji frontowej dla planowanej zabudowy nie może być uznana za spełnioną, jeżeli w jej treści zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej wskaźnika szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika szerokości elewacji frontowej (wyr. NSA z 6.12.2017 r., II OSK 806/16, Legalis). Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. 3. Przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez błędne wyznaczenie wokół terenu nowej zabudowy obszaru analizowanego w oparciu o trzykrotność szerokości frontu terenu. Zgodnie z treścią tego przepisu, przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Należy mieć na uwadze, iż działka nr [...] nie przylega do drogi publicznej ani do drogi wewnętrznej, a inwestor wskazał, iż dojazd do działki nr [...] odbywać się będzie po działce nr [...] będącą we współwłasności jego i innej osoby. Organ administracyjny w sposób błędny przyjął, iż wjazd główny na działkę nr [...] odbywać się będzie z działki nr [...] od strony zachodniej (gdzie front terenu dla działki nr [...] wynosi 120 m), podczas gdy bezpośredni wjazd na działkę nr [...] odbywa się z drogi publicznej - działki nr [...], poprzez działkę [...] od strony północnej, gdzie front terenu wynosi ok. 42 m. Stąd też wyznaczony obszar analizy dotyczy terenu w promieniu 126 m, a nie jak to błędnie zostało przyjęte w sporządzonej analizie ok. 360 m. Takie zachowanie stanowi nadużycie prawa i celowo zmierza do jego obejścia. Organ wydał zaskarżoną decyzję pomimo faktu, iż wyrokiem WSA w Rzeszowie z 16 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1132/22 uchylona została wcześniejsza decyzja Burmistrza ustalającą warunki zabudowy na działce nr [...]. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż "biorąc pod uwagę charakter mieszkaniowy tej części miasta nie można przyjąć realizacji zabudowy mieszkaniowej o gabarytach nawiązujących do charakteru zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z uwzględnieniem otaczającej zabudowy, tak aby harmonijnie dopasować inwestycję do otaczającego krajobrazu, zgodnie z zasadą zachowaniu ładu przestrzennego. 3. Nieuwzględnienie tzw. zasad dobrego sąsiedztwa oraz brak wszechstronnej analizy sposobu komunikacji przedmiotowych działek z drogą publiczną, a także brak uwzględnienia rodzaju zabudowy na działkach sąsiednich. Planowana inwestycja znajduje się na terenie osiedla domów jednorodzinnych, a nie wielorodzinnych. Konieczność spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa wyklucza ustalenie warunków zabudowy zgodnych z wnioskiem. Budynki o podobnych parametrach znajdują się ponad 500 m od planowanej inwestycji - osiedle bloków. Ponadto 16 czerwca 1998 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr XLI/320/98 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], z której wynika, iż tereny na których znajduje się m.in. działka nr [...] są to "obszary mieszkaniowo - usługowe z zabudową mieszkaniową 1-2 kondygnacji, z przewagą rezydencjalnej - luźnej (ML, Mlp) przeznaczone do uzupełnienia istniejącej rozproszonej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudową mieszkaniową luźną, o charakterze rezydencjalnym, ewentualnie usługami na wydzielonych działkach przy zwiększonej ilości zieleni towarzyszącej na działkach. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja SKO w Rzeszowie z 20 maja 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z 5 marca 2024 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z parkingiem na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Kontrola Sądu dokonana w opisanym wyżej zakresie doprowadziła do uznania zasadności skargi, skutkującej – z powodu stwierdzonego naruszenia przepisów prawa materialnego - koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawą wydania tych decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (niesporną w sprawie okolicznością pozostaje, że dla terenu objętego zamierzoną inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Brak spełnienia któregokolwiek z w/w warunków musi skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy; analogicznie, ich spełnienie obliguje właściwy organ do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. O ile nie budzi zastrzeżeń Sądu spełnienie przesłanek o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p., to u podstaw uniemożliwiających uznanie prawidłowości wydanych w sprawie przez organ I i II instancji decyzji znalazły się uchybienia związane ze sporządzoną w sprawie analizą urbanistyczną. Za prawidłowe w sprawie Sąd uznaje wyznaczenie obszaru analizowanego w promieniu ok. 360 m od granic inwestowanej działki, jako stanowiącego 3-krotną szerokość jej frontu (ok. 120 m) z którego ma odbywać się główny wjazd na nią /stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w brzmieniu – z uwagi na datę wystąpienia z wnioskiem i wszczęcia postępowania w sprawie – obowiązującym do 23 września 2023 r.). Wątpliwości nie budzą także ustalenia co do rodzaju istniejącej na obszarze analizowanym zabudowy: mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, szeregowej, bliźniaczej (mającej charakter dominujący), produkcyjnej i magazynowej, usługowej oraz mieszkaniowej wielorodzinnej; w przypadku tej ostatniej, działki nr [...] i [...] - na których jest zlokalizowany jedyny w obszarze analizowanym tego typu budynek - wchodzą jedynie fragmentarycznie w obszar analizowany wyznaczony 3-krotnością frontu działki planowanej pod zabudowę, niemniej zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, nie stanowi to podstawy do wyłączenia ich z analizy (wyznaczając obszar analizowany, w przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym. Analiza może bowiem odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka powinna spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce, pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. - tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2023 r. II OSK 2194/20 - LEX nr 3575665). Funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z 26 października 2023 r. II OSK 2022/23 - LEX nr 3768745 i z 6 kwietnia 2023 r. II OSK 1114/20 - LEX nr 3585859). Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą. Dla ustalenia warunków zabudowy nie jest więc konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, a wystarczające jest, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. W kontekście powyższego Sąd w pełni identyfikuje się z poglądem wyrażonym m.in. w wyroku NSA z 21 listopada 2023 r. II OSK 509/21 - LEX nr 3726613, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma zatem na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie, czemu ma służyć dostosowanie jej parametrów do określonych cech zagospodarowania terenów sąsiednich. Tylko takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne spełnia wszystkie warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego. Czym innym jest natomiast to, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny - o tym już decyduje porównanie parametrów projektowanej zabudowy i występującej w obszarze analizowanym (wyrok WSA w Kielcach z 11 września 2024 r. II SA/Ke 188/24 - LEX nr 3762574). Planowana inwestycja dla której został złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, przy czym nie budzi wątpliwości, że na obszarze analizowanym zdecydowanie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (jest to obszar praktycznie jednorodny, o znacznej powierzchni – jego średnica wynosi ok. 800 m, a pozostałe rodzaje zabudowy mają charakter marginalny). Jedyny znajdujący się w tym obszarze budynek mieszkalny wielorodzinny (działki nr [...] i [...]) zlokalizowany jest na jego krańcach i jak już było sygnalizowane wyżej, wraz z działkami wchodzi jedynie fragmentarycznie w obszar analizowany. Jest to o tyle istotne, że jego wybrane parametry stanowiły zasadniczy punkt odniesienia dla ustalenia parametrów planowanej inwestycji. Mimo że z regulacji zamieszczonych we wskazanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, że punkt odniesienia dla ustalenia parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy powinny co do zasady stanowić wartości średnie ustalone dla obszaru analizowanego, to jednocześnie regulacje te dopuszczają pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego. Odstępstwo od parametrów średnich powinno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno – architektonicznej (tak m.in. wyrok NSA z 23 marca 2023 r. II OSK 887/20 - LEX nr 3515401 i z 30 stycznia 2018 r. II OSK 1515/17 - LEX nr 2464380). Przepisy powołanego rozporządzenia przewidują możliwość odstępstw co do obowiązującej linii nowej zabudowy - § 4 ust. 4, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy - § 5 ust. 2, szerokości elewacji frontowej - § 6 ust. 2 i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - § 7 ust. 4, przy czym w okolicznościach sprawy kluczowe znaczenie (z uwagi na charakter zarzutów skargi, a wcześniej odwołania) posiadają dwa ostatnie: 1. W przypadku szerokości elewacji frontowej zasadą jest jej wyznaczanie dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia), przy czym "dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy" (§ 6 ust. 2). Średni wskaźnik szerokości elewacji frontowej dla obszaru analizowanego wynosi ok. 13 m, przy wartości minimalnej i maksymalnej odpowiednio 3 i 82 m (duże zróżnicowanie wynika z istnienia kilku obiektów o znacznie większych parametrach zabudowy, tj. jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] i [...] o szerokości elewacji frontowej 82 m oraz trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr [...], na działkach nr [...], [...], [...], [...] oraz na działkach nr [...], [...], [...], [...] o łącznej długości – obejmującej szerokość elewacji frontowych - odpowiednio 79, 33 i 26 m). Dla wnioskowanej inwestycji organ szerokość elewacji frontowej ustalił na poziomie 60 m z tolerancją do 20 %, wskazując, że charakter planowanej inwestycji oraz niezbędne rozwiązania konstrukcyjne umożliwiają przyjęcie wielkości szerokości elewacji frontowej planowanego budynku zgodnie z wnioskiem inwestora, nawiązującym parametrami do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej i mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie szeregowej. W ocenie Sądu, stwierdzenie, że dopuszczenie tego parametru na wskazanym poziomie nie zaburzy istniejącego w sąsiedztwie ładu przestrzennego i pozwoli na wpisanie się nowej zabudowy w charakter miejskiej przestrzeni nie wskazuje, aby tak znaczące odstępstwo od wartości średniej zostało w należyty sposób w analizie uzasadnione, a tym samym spełniało wymogi § 6 ust. 2 rozporządzenia. Za spełnienie tego wymogu nie można uznać powołania się na żądanie wniosku inwestora, charakter inwestycji czy niezbędne rozwiązania konstrukcyjne, gdyż w żaden sposób nie świadczy to o spełnieniu warunku zachowania ładu przestrzennego i harmonijnego wkomponowania nowej inwestycji w już istniejące otoczenie, zwłaszcza jeżeli uwzględnić chociażby tylko wielkość obszaru analizowanego (mającego średnicę ok. 800 m) i opisany wyżej sposób jego zabudowy, w tym przede wszystkim usytuowanie kluczowego dla odniesienia w zakresie szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Wręcz przeciwnie, ustalenie parametru szerokości elewacji frontowej na poziomie 60 m z tolerancją do 20 % wskazuje na działania zmierzające do stworzenia warunków zmierzających do realizacji inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora, który z oczywistych względów zainteresowany jest maksymalnym inwestycyjnie wykorzystaniem posiadanej nieruchomości; 2. Jeżeli zaś chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, to zasadą jest jej wyznaczanie dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia), jako średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym w przypadku jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok (§ 7 ust. 3), przy czym także "dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (§ 7 ust. 4). Średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na analizowanym obszarze obliczono na 5 m (przy wartości minimalnej i maksymalnej odpowiednio 2 i 16 m, przy czym wartość maksymalna – podobnie jak w przypadku szerokości elewacji frontowej – dotyczy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] i [...]). Dla zamierzonej inwestycji przyjęto wysokość elewacji frontowej w zakresie zbliżonym od wartości minimalnej do średniej (tj. 3 – 5 m), z dopuszczeniem realizacji budynku o wysokości elewacji frontowej do 8 m w przypadku dachu płaskiego. W ocenie Sądu, taki sposób wyznaczenia wysokości elewacji frontowej planowanego budynku - wbrew stanowisku organów – nie wpisuje się w spełnienie wymogów z § 7 rozporządzenia (w szczególności jego ust. 4) i nie będzie wiązał się z dostosowaniem jego wysokości do parametrów budynków występujących w obszarze analizowanym. O ile kryterium to można by uznać za spełnione w przypadku zachowania przez planowany budynek średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej obliczonego dla analizowanego obszaru, to zdaniem Sądu, zapis decyzji o warunkach zabudowy o warunkowej możliwości dopuszczenia realizacji budynku o wysokości elewacji frontowej do 8 m w przypadku dachu płaskiego stanowi niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego "furtkę", dopuszczającą w istocie realizację budynku wyraźnie wyższego od otaczających, o dodatkowej kondygnacji. Pośrednio o takim właśnie zamiarze inwestora świadczy wyraźne dążenie do uzyskania możliwości zwiększenia kluczowych parametrów inwestycji ponad wartości średnie (w tym opisanej wcześniej szerokości elewacji frontowej), zwłaszcza że jak wynika z dołączonej do projektu decyzji organu I instancji analizy urbanistycznej (do wydanej 5 marca 2024 r. decyzji organu I instancji załącznik stanowią wyniki analizy), stanowiący dla planowanej inwestycji główny punkt odniesienia budynek mieszkalny wielorodzinny na działkach nr [...] i [...] ma dach płaski (wysokość w kalenicy – wynosząca 16 m – jest analogiczna jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej). W kontekście powyższego należy stwierdzić, że ustalone wydanymi w sprawie decyzjami dla zamierzonej inwestycji parametry zabudowy (w tym przede wszystkim ujmowana łącznie szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej) nie korespondują z istniejącą w obszarze analizowanym zabudową mieszkaniową, nie gwarantują zachowania zasady proporcjonalności i ładu przestrzennego, a także harmonijnego wkomponowania nowej inwestycji w istniejące otoczenie urbanistyczne. Ubocznie należy zwrócić uwagę, że zbieżne z powyższym stanowisko zawarł WSA w Rzeszowie w wyroku z 16 marca 2023 r. II SA/Rz 1132/22, którym na skutek rozpoznania skargi również M.W. uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Rzeszowie z 30 czerwca 2022 r. nr SKO.415/229/2022 i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z 10 maja 2022 r. nr GP.6730.46.2021.MP o ustaleniu – na wniosek M.A. - warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz dziewięciu budynków garażowych w zabudowie szeregowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz parkingiem dla samochodów osobowych na działkach nr [...] i [...] w [...]. Sprawa w której wydane zostały w/w decyzje dotyczyła praktycznie analogicznej kwestii co w rozpoznawanej sprawie, tj. budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na tym samym terenie (obejmującym w zasadniczej części działkę nr [...]). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził m.in., że okoliczności sprawy nie uprawniały do przyjęcia, że biorąc pod uwagę charakter mieszkaniowy tej części miasta, można przyjąć realizację zabudowy mieszkaniowej o gabarytach nawiązujących do charakteru zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z uwzględnieniem otaczającej zabudowy, tak aby harmonijnie dopasować inwestycję do otaczającego krajobrazu, zgodnie z zasadą zachowania ładu przestrzennego. W szczególności brak jest szczegółowego uzasadnienia, dlaczego dopuszczenie realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wymiarach 17 m x 62 m i trzech kondygnacjach (dane wskazane prze inwestora we wniosku) pomiędzy istniejącymi wokół wolnostojącymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi – tak w obszarze analizowanym, jak i w nieco dalszym sąsiedztwie, na co wskazuje sam załącznik graficzny do wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy – stanowić będzie kontynuację funkcji i cech istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Reasumując, wzgląd na wskazane uchybienia – wpisujące się w naruszenie przepisu prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.– uzasadniał uchylenie zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji )I sentencji wyroku). O należnych skarżącemu kosztach postępowania sądowego obejmujących równowartość opłaconego od skargi wpisu (500 zł) oraz wynagrodzenie ustanowionego pełnomocnika – radcy prawnego (480 zł) orzeczono stosownie do art. 200 zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają dla organów administracji wprost z poczynionych wyżej rozważań wskazujących w szczególności na konieczność sporządzenia odpowiadającej przepisom prawa analizy urbanistycznej, co w sprawie związane jest przede wszystkim z właściwym ustaleniem – z uwzględnieniem rodzaju dominującej na obszarze analizowanym zabudowy - parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy.