II SA/Rz 857/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej -skargę oddala- II SA/Rz 857/12 UZASADNIENIE Orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], Naczelnik Urzędu Celnego uznał A. K. za winnego zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego i na podstawie art. 167 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) orzekł karę dyscyplinarną - karę nagany. W toku postępowania ustalono, że A. K., starszy rewident celny, pełniący służbę celną w Oddziale Celnym [...] w dniach: 6, 8, 14, 16 i 20 września 2011 r. bez usprawiedliwienia nie stawił się do służby w godzinach wyznaczonych, czym naruszył obowiązki funkcjonariusza celnego, określone w art. 166 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej. Organ stwierdził, że bezspornym jest, iż obwiniony w dniu 06.09.2011 r. został zapoznany z harmonogramem służby na wrzesień 2011 r. Mimo to, 5-krotnie stawił się w miejscu pełnienia służby z kilkudziesięciominutowym opóźnieniem bez usprawiedliwienia. Z zeznań Kierownika Oddziału Celnego, A. T. wynika, że rozmawiał on z obwinionym na temat jego podejścia do służby i poinformował go o konsekwencjach grożących z powodu spóźnienia do służby. W ocenie organu I instancji zebrany w trakcie postępowania dyscyplinarnego materiał dowodowy w pełni potwierdził, że obwiniony A. K. bez usprawiedliwienia nie stawił się do służby w godzinach wyznaczonych grafikiem pełnienia służby. Ponadto obwiniony nie wykazał dobrej woli by w toku postępowania złożyć wyjaśnienia, zapoznać się z materiałami dowodowymi lub stawić się na rozprawę końcową, czym zdaniem organu potwierdził całkowitą ignorancję w stosunku do toczącego się postępowania. Stwierdzono, że wymierzona obwinionemu kara nagany jest współmierna do wagi popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia. W odwołaniu od tej decyzji A. K. podniósł, że w toku postępowania pominięto okoliczności, które miały wpływ na dokonane przewinienie. Powodem spóźnień był bowiem brak możliwości dojazdu do Oddziału z powodu wycofania w marcu 2012 r. przez PKS [...], PKS [...] i przewoźników prywatnych połączeń z miejsca jego zamieszkania do J. Odległość, jaka dzieli jego miejsce zamieszkania od Oddziału Celnego wynosi 49 km a pokonuje ją pieszo lub autostopem. A. K. podkreślił także, że pracując w innych oddziałach nigdy się nie spóźniał, gdyż dysponował środkami dojazdu. Stwierdził ponadto, że nie ma on obowiązku uczestniczenia w postępowaniu dyscyplinarnym natomiast jego spóźnianie do pracy będzie trwało dotąd dopóki nie zostaną przywrócone połączenia autobusowe. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] zmienił decyzję organu I instancji w części dotyczącej opisu zarzutu w ten sposób, że starszego rewidenta celnego, specjalistę Służby Celnej A. K., obwiniono o naruszenie obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego, określonych w art. 166 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej, polegające na tym, że w dniach 6 września 2011 r., 8 września 2011 r., 14 września 2011 r., 16 września 2011 r., 20 września 2011 r., w Oddziale Celnym [...] pięciokrotnie nie stawił się do służby w godzinach wyznaczonych grafikiem pełnienia służby, pomimo potwierdzenia własnoręcznym podpisem faktu zapoznania się z grafikiem służby, spóźniając się do służby kilkadziesiąt minut, przez co naruszył obowiązki służbowe funkcjonariusza celnego i podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej. W pozostałej części utrzymano zaskarżone orzeczenie w mocy. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał art. 437 § 1 i § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. –Kodeks postępowania karnego ( Dz. U. Nr 98, poz. 555 ze zm., określanej dalej jako k.p.k.) oraz art. 166 pkt 7, art. 167 ust. 1 pkt 2, art. 178 ust. 3 pkt 4 oraz art. 187 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) W uzasadnieniu wskazano, że zebrany w toku postępowania materiał dowodowy potwierdza, że obwiniony faktycznie naruszył obowiązki służbowe poprzez pięciokrotne spóźnienie się do służby, wynoszące kilkadziesiąt minut. Mimo, że obwiniony zawiadamiał o spóźnieniach, swoim zachowaniem świadomie naruszał harmonogram służby. Odnosząc się do zarzutu, że przeniesienie obwinionego do służby w Oddziale Celnym [...] było formą represji za informowanie o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu Oddziału Celnego [...], organ odwoławczy stwierdził, że kwestia ta była badana przez WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1102/10 oddalił skargę na decyzję w tym przedmiocie. Podkreślono, że po zgłoszeniu przez obwinionego trudności związanych z dojazdem do miejsca pełnienia służby A. K. 2-krotnie zwracał się i 2-krotnie otrzymał zgodę na zmianę godzin pełnienia służby zgodnie ze złożonym wnioskiem. Niemożność korzystania ze środków dojazdu nie może być powodem notorycznych spóźnień. W ocenie organu II instancji, udogodnienia ze strony Dyrektora Izby Celnej i Naczelnika Urzędu Celnego w postaci indywidualnego rozkładu czasu pracy wskazują, że obwiniony lekceważył harmonogram pełnienia służby, jest niesumienny i stawia się w pozycji osoby dyskryminowanej, mimo, że takie sytuacje nie miały miejsca. Z dokonanych przez organ odwoławczy ustaleń wynika, że odległość pomiędzy miejscem zamieszkania obwinionego a miejscem pełnienia służby wynosi 30 km a nie jak podaje obwiniony 49 km. Ponadto, przepisy ustawy o Służbie Celnej nie nakładają na Dyrektora Izby Celnej jako pracodawcę obowiązku zapewnienia środku transportu do miejsca pełnienia służby. Zauważono także, że obwiniony jest jedynym funkcjonariuszem, który zgłasza problemy związane z dojazdem do miejsca pełnienia służby i występuje ze związanymi z tym roszczeniami, mimo, że są funkcjonariusze, którzy muszą pokonać znacznie większą odległość niż obwiniony. Organ odwoławczy powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14.12.1999 r., sygn. akt SK 14/98, w którym scharakteryzowano specyfikę stosunku służbowego funkcjonariuszy służb mundurowych. Stwierdzono, że obwiniony naruszył przepisy dotyczące przestrzegania dyscypliny służby, gdyż nie stawił się do służby w miejscu i czasie wyznaczonym grafikiem, pomimo potwierdzenia własnoręcznym podpisem faktu zapoznania się z grafikiem służby. Opisane wyżej naruszenie obowiązków służbowych uzasadnia zdaniem organu odwoławczego pociągnięcie obwinionego do odpowiedzialności dyscyplinarnej. Wskazano, że wymierzając karę dyscyplinarną wzięto pod uwagę dotychczasowy przebieg służby oraz wystawione w tym czasie oceny okresowe. W ocenie organu odwoławczego istotnym jest także brak skruchy obwinionego, który nie dostrzega naruszenia przepisów poprzez kilkudziesięciominutowe spóźnienia do służby. Lekceważące podejście obwinionego do służby w wyznaczonych godzinach pracy prowadzi do zakłóceń pracy Oddziału Celnego i konieczności rozdziału zadań poprzez zmianę obsady kadrowej, co może prowadzić do uchybień w realizacji zadań służbowych. Wzięto pod uwagę także okoliczność, że obwiniony każdorazowo zgłaszał swoje spóźnienie do służby, gdyż pozwoliło to na przekazanie zadań służbowych innym funkcjonariuszom celnym i tym samym zapewniono sprawne funkcjonowanie oddziału. W efekcie wymierzona kara nagany jest właściwą dolegliwością w stosunku do wagi popełnionego przewinienia, postawy obwinionego przed i po jego popełnieniu a także stanowi ostrzeżenie przed podobnym naruszeniem obowiązków służbowych w przyszłości. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. K., reprezentowany przez pełnomocnika - adwokat A. M., wniósł o jej uchylenie w całości oraz orzeczenia dyscyplinarnego organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie dyscyplinarne w stosunku do funkcjonariuszy celnych toczy się na podstawie art. 166-187 ustawy o Służbie Celnej oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 lutego 2010 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 31, poz. 159) a ponadto, zgodnie z art. 187 ustawy o Służbie Celnej w sprawach nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Dla przypisania odpowiedzialności dyscyplinarnej konieczne jest ustalenie zawinionego charakteru działania obwinionego. Z powodu zaś braku definicji winy umyślnej i nieumyślnej w ustawie o Służbie Celnej należy się posługiwać ogólnymi regułami prawa karnego. W ocenie strony skarżącej nie ulega wątpliwości, że skarżący spóźniając się do służby nie działał z zamiarem bezpośrednim ani ewentualnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego zachowanie należy więc ocenić jako działanie z winy nieumyślnej. Jego spóźnienia powodowane były okolicznościami od niego niezależnymi, którym nie mógł zapobiec. Skarżący sygnalizował swoje problemy, usprawiedliwiał nieobecności i podejmował interwencje u przełożonych, by pełnić służbę w pobliżu swojego miejsca zamieszkania. Nie można więc podzielić ustaleń organu II instancji, że obwiniony świadomie naruszał harmonogram służby ponieważ spóźniając się nie wskazywał ważnych powodów takich spóźnień. Ustalenia organu II instancji w tym zakresie są zdaniem skarżącego dowolne gdyż nie przeprowadzono wnioskowanych przez niego dowodów. Oddalenie wniosków dowodowych skarżącego o przesłuchanie Naczelnika Urzędu Celnego i Naczelnika Izby Celnej stanowi naruszenie art. 170 § 1 k.p.k. a także art. 523 § 1 k.p.k. W dalszej kolejności podniesiono, że skarżący jest jedynym funkcjonariuszem, który pełni służbę z dala od swojego miejsca zamieszkania. W pobliżu jego miejscowości znajdują się inne oddziały celne jednak na miejsce pełnienia służby wyznaczono ten, do którego dojazd jest utrudniony z powodu braku bezpośrednich połączeń z K. do J. Godziny połączeń autobusowych uniemożliwiają dotarcie do pracy na godzinę wyznaczoną w grafiku. Skarżący zmuszony jest więc pokonywać drogę do pracy pieszo lub autostopem ponieważ koszty podróży samochodem pochłonęłyby znaczną część jego wynagrodzenia. Odległość, jaką skarżący musi pokonać w drodze do pracy wynosi prawie 90 km dziennie, zaś jest on pozbawiony jest dodatkowych środków na ten cel. Nie można w ocenie strony skarżącej uznać, że pięciokrotne spóźnienie do pracy ma charakter notoryczny i celowy zwłaszcza, że skarżący informował swoich przełożonych o problemach z dojazdem. Podniesiono także, że kwestie usprawiedliwiania nieobecności w pracy reguluje rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy oraz udzielania pracownikom zwolnień od pracy ( Dz. U. Nr 60, poz. 281 ze zm.), mające odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie a które dotyczy m.in. zdarzeń i okoliczności obiektywnie uniemożliwiających stawiennictwo w pracy. Przyczyny te stanowią katalog otwarty, podlegający każdorazowo ocenie przez pracodawcę. Nie oznacza to jednak przyzwolenia na arbitralność i subiektywizm po jego stronie. Odmowę usprawiedliwienia nieobecności skarżącego należy uznać za nieobiektywną, ponieważ przełożeni mieli pełną wiedzę o problemach skarżącego z dojazdami, natomiast istniały możliwości przeniesienia skarżącego do oddziału celnego położonego bliżej jego miejsca zamieszkania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, bo takie rozstrzygnięcie jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, Sąd może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zaskarżona decyzja dotyczy wymierzenia kary dyscyplinarnej funkcjonariuszowi celnemu. W tego rodzaju sprawach, związanych z postępowaniem dyscyplinarnym zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola prawidłowości przeprowadzenia tego postępowania. Sąd bada czy postępowanie zostało wszczęte i toczyło się zgodnie z przepisami Rozdziału 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 lutego 2010 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 31, poz. 159), a także czy zastosowana wobec funkcjonariusza kara mieści się w katalogu kar dyscyplinarnych zawartym w art. 167 ust. 1 ww. ustawy. Stosownie do treści art. 166 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusze podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej za naruszenie obowiązków służbowych, w szczególności wymienionych w tym przepisie w pkt 1-10. Orzeczeniem dyscyplinarnym Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] stycznia 2012 r., zmienionym w zakresie opisu czynu decyzją Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] lipca 2012 r., w pozostałym zakresie utrzymanym w mocy, A. K. uznano za winnego naruszenia obowiązków służbowych nieusprawiedliwionego niestawienia się do służby – określonego w art. 166 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej i na podstawie art. 167 ust. 1 pkt 2 orzeczono karę dyscyplinarną nagany. Organy obu instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego przyjęły, że skarżący, pełniący służbę celną w Oddziale Celnym [...], w dniach: 6, 8, 14, 16 i 20 września 2011 r. bez usprawiedliwienia nie stawił się do służby w godzinach wyznaczonych grafikiem pełnienia służby. Fakt 5-krotnego spóźnienia się po kilkadziesiąt minut w ciągu 15 dni miesiąca pełnienia służby nie jest kwestionowany przez skarżącego, który wskazuje na brak możliwości dojazdu do J. z miejsca zamieszkania. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż owe spóźnienia czyli niestawienie się do służby w wyznaczonych godzinach było nieusprawiedliwione, a w związku z tym zgodnie z art. 166 pkt 7 cyt. ustawy stanowiło naruszenie obowiązków służbowych podlegających odpowiedzialności dyscyplinarnej. Słusznie wskazuje organ, że brak środka komunikacji do miejsca pełnienia służby nie może usprawiedliwiać niestawiennictwa o wyznaczonej godzinie. Jedną z charakterystycznych cech służb mundurowych, w tym służby celnej, jest dyspozycyjność i podporządkowanie się rygorom i potrzebom służby. To między innymi odróżnia stosunek służbowy od stosunku pracy. Wstąpienie skarżącego do służby celnej oznaczało jego akceptację dla wymogów i dyscypliny służby oraz szczególnych obowiązków, w tym związanych z możliwością przeniesienia do innej miejscowości. Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że przełożeni na prośbę skarżącego 2-krotnie zmieniali czas pełnienia przez niego służby, określając ten czas najpierw na 8-godzinny, później z powrotem na 12-godzinny. Wskazuje to na przychylne potraktowanie skarżącego i stoi w sprzeczności z prezentowaną w skardze tezą o "złej woli" przełożonych. Odnosząc się do wywodów skarżącego dotyczących kwestii winy w działaniu funkcjonariusza, podkreślić należy, że przy odpowiedzialności dyscyplinarnej nie ma znaczenia czy działanie lub zaniechanie było zamierzone czy też nie (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18.12.2009 r., II SA/Bk 706/09, LEX Nr 582936). Zebrany materiał dowodowy wskazuje, iż skarżący dopuścił się naruszenia obowiązków służbowych, a następstwem tego jest określenie sankcji Zgodnie z art. 187 ustawy o Służbie Celnej, w postępowaniu dyscyplinarnym w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy celnych stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, a te nie zostały w sprawie naruszone. Organy obu instancji w wyczerpujący sposób zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, a uzasadnienia obu orzeczeń są obszerne, wyczerpujące i odnoszą się do okoliczności przemawiających zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść skarżącego. Zarzut nieuwzględnienia wniosku dowodowego jest bezzasadny. Organ wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko w postanowieniu o oddaleniu wniosku dowodowego z dnia 5 kwietnia 2012 r., wywodząc nieprzydatność wnioskowanego dowodu do stwierdzenia danej okoliczności, a Sąd stanowisko to podziela. Przechodząc do kwestii nałożonej przez organ dyscyplinarny kary, Sąd stwierdza, iż nie może wnikać merytorycznie w jej wymiar, o ile zachowane zostały reguły zawarte w przepisach dotyczących prowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy celnych. Wymierzona skarżącemu kara nagany została wymieniona przez ustawodawcę w art. 167 ustawy o Służbie Celnej jako druga z kolei, licząc od najmniej dolegliwej. Należy zwrócić uwagę, że wynikająca z tego przepisu gradacja kar jest swego rodzaju stopniowaniem środków, jednakże ustawodawca nie określił jakiemu przewinieniu służbowemu odpowiada każda z nich. Ocena wagi naruszenia obowiązku służbowego i wybór rodzaju kary należy do organów dyscyplinarnych i pozostaje w sferze ich uznania. Zgodnie z art. 167 ust. 4 cyt. ustawy wymierzona kara powinna być współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, w szczególności powinna uwzględniać okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia obowiązków ciążących na funkcjonariuszu, pobudki jego działania, zachowanie funkcjonariusza przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby. W rozpoznawanej sprawie organy wyczerpująco i przekonywująco uzasadniły swój wybór w tym zakresie, nawiązując do wskazań zawartych w powołanym art. 167 ust. 4. Czyni to ocenę organów prawidłową i pozbawioną cech dowolności. Wszystkie te okoliczności wskazują na brak wad i naruszeń praw, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Z tych też względów Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 P.p.s.a.