II SA/Rz 857/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2024 r. nr SKO.415/75/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – skargę oddala – Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 22 kwietnia 2024 r. nr SKO.415/75/2024, wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 3 marca 2023 r. O sp. z o.o. z/s w [...] (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") zwróciła się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji p.n.: "Budowa hali magazynowej realizowanej w dwóch etapach inwestycyjnych z częścią administracyjną i portiernią [...] ". Decyzją z [...] listopada 2023 r. nr [...] Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł JF, kwestionując spełnienie przez inwestora przesłanek do wydania decyzji. Decyzją z 22 kwietnia 2024 r. nr SKO.415/75/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło opisaną wyżej decyzję Burmistrza i umorzyło postępowanie organu I instancji. Kolegium podniosło, że Burmistrz na podstawie wcześniejszego wniosku Spółki prowadzi już postępowanie administracyjne w sprawie analogicznej inwestycji, jak określona powyżej. Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] Burmistrz ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n.: "Budowa hali magazynowej realizowanej w dwóch etapach inwestycyjnych z częścią administracyjną i portiernią [...] ". Decyzja Burmistrza z 5 października 2020 r. została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 15 grudnia 2020 r. nr SKO.415/423/2020, a sprawa została przekazana do organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...], Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji na zamierzenie inwestycyjne polegające na: "Budowa hali magazynowej realizowanej w dwóch etapach inwestycyjnych z częścią administracyjną i portiernią [...] ". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z 31 marca 2022 r. nr SKO.415/51/2022 utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza z [...] stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 6 grudnia 2022 r. II SA/Rz 689/22 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium i decyzję Burmistrza z [...] stycznia 2022 r. Spółka wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku, jednak sprawa nie została jeszcze rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Kolegium, analiza opisu inwestycji objętej decyzjami Burmistrza z [...] listopada 2023 r. oraz z [...] stycznia 2022 r. wskazuje jednoznacznie, że w obydwu przypadkach chodzi o tę samą inwestycję. Inwestycje objęte tymi decyzjami są bowiem identyczne co do zakresu przedmiotowego, jak i co do działek objętych wnioskiem. Sprawa, w której Burmistrz wydał uchyloną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie decyzję z [...] stycznia 2022 r. jest zatem sprawą w toku. W świetle powyższego, organ I instancji, po analizie wniosku inwestora z 3 marca 2023 r., powinien wydać postanowienie na podstawie art. 61a k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na będące w toku postępowanie w tej samej sprawie. Konsekwencją braku takiego postanowienia może być w postępowaniu odwoławczym tylko decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu w całości postępowania organu I instancji. Postępowanie prowadzone przez organ I instancji jest bowiem bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 61a § 1 oraz art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "k.p.a.", poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i błędne przyjęcie, że sprawa pozostaje sprawą tożsamą ze sprawą ze sprawą objętą decyzją organu I Instancji w toku postępowania prowadzonego pod nr [...]. Spółka podała, że wnioski zakreślały inny zakres warunków zabudowy. W toku postępowania, w którym Burmistrz wydał decyzję o nr [...], zakres wniosku obejmował powierzchnię zabudowy od 50.000 m2 do 50.500 m2, zaś we wniosku złożonym w niniejszej sprawie Spółka określiła powierzchnie zabudowy w przedziale od 50.000 m2 do 50.900 m2. Odmiennie określono również m.in. ilość planowanych kondygnacji projektowanym magazynie (w jednym wniosku: 1, w drugim wniosku: 1-2), wysokość elewacji budynku biurowego (pierwotnie: 40-50 m, w niniejszej sprawie: 39-50 m), kondygnacji w budynku biurowym (pierwotnie: 1, w niniejszej sprawie 1-2). Tym samym należy uznać, że choć istotnie obydwie sprawy odniosły się do podobnych warunków zabudowy, to warunki te nie były identyczne. Tym samym brak było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga została oddalona w całości, bowiem nie okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organ odwoławczy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli legalności stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji, w tym zastosowanych przepisów prawa. Stan faktyczny sprawy został zatem ustalony zgodnie z wymogami stawianymi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ dokonał ustaleń adekwatnych do zakresu i przedmiotu postępowania wyjaśniającego determinowanego przepisami prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Uwzględnił również specyfikę danej sprawy, która stanowi o stanie faktycznym. Ocena zgromadzonego materiału dokonana została natomiast zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierowało się Kolegium zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie Spółka uczyniła wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 22 kwietnia 2024 r. nr SKO.415/75/2024, uchylająca decyzję organu I instancji i umarzającą w całości postępowanie organu I instancji. Zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo uznało, że decyzją Burmistrza z [...] listopada 2023 r. nr [...] dotyczy sprawy będącej już toku i w konsekwencji umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie wniosku Spółki. Organ odwoławczy ustalił bowiem, że decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...], Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji na zamierzenie inwestycyjne polegające na: "Budowa hali magazynowej realizowanej w dwóch etapach inwestycyjnych z częścią administracyjną i portiernią [...]". Rozstrzygniecie to zostało uchylone nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Rzeszowie z 6 grudnia 2022 r. II SA/Rz 689/22. Wniosek inicjujący postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie z 3 marca 2023 r. oraz decyzja z [...] listopada 2023 r. obejmowały natomiast ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa hali magazynowej realizowanej w dwóch etapach inwestycyjnych z częścią administracyjną i portiernią [...] ". Analiza akt sprawy prowadzi do stwierdzenia, że w obydwu przypadkach zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa. Inwestorem i wnioskodawcą jest O sp. z o.o. z/s w [...], a organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy w pierwszej instancji – Burmistrz [...]. Obydwa wnioski dotyczą tej samej rodzajowo inwestycji, jaką jest budowa hali magazynowej z częścią administracyjną i portiernią oraz infrastrukturą techniczna. Identyczny jest również zakres nieruchomości niezbędnych dla inwestycji i obejmujący działki nr [...]. Słusznie zatem wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że rzeczą organu I instancji było wydanie postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na będące w toku postępowanie w tej samej sprawie. Natomiast wobec wszczęcia postępowania i dalszego błędnego procedowania, Burmistrz winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, zainicjowanego wnioskiem Spółki 3 marca 2023 r. i zarejestrowanego pod nr [...]. Skoro zaś organ I instancji wydał we wskazanym postępowaniu decyzję merytoryczną i pozytywną dla wnioskodawcy, to wobec skutecznie zainicjowanego postępowania odwoławczego oraz dokonanych w nim ustaleń co do stanu faktycznego, zaskarżoną decyzją w pełni zasadnie Kolegium zastosowało art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., uchylając rozstrzygniecie Burmistrza i umarzając postępowanie administracyjne organu I instancji. Stanowiska Sądu nie mogły zmienić zarzuty skargi, koncentrujące się na wskazanych różnicach pomiędzy wnioskami Spółki, w wyniku których wydano decyzje z [...] stycznia 2022 r. nr [...] oraz z [...] listopada 2023 r. nr [...]. Wynika to z charakteru postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Otóż warunki zabudowy dla wnioskowanych inwestycji określono we wskazanych wyżej decyzjach na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy, z uwzględnieniem przepisów obowiązującego w dacie rozstrzygania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). Zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia, poszczególne parametry charakteryzujące planowaną inwestycje ustala się albo jako średnią arytmetyczną paramentów obiektów budowlanych znajdujących się w obszarze analizowanym (zob. § 5 i § 6 rozporządzenia), albo "odpowiednio" lub w bezpośrednim nawiązaniu do obiektów istniejących w obszarze analizowanym (zob. § 4, § 7 i § 8 rozporządzenia). Oznacza to, że wniosek inwestora jedynie określał rodzaj inwestycji oraz wskazał na przybliżoną i pożądaną przez inwestora formę architektoniczną planowanego zamierzenia. Natomiast szczegółowe parametry inwestycji, które określa decyzja, są wyznaczane na podstawie istniejących obiektów budowlanych zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Co do zasady, w powyższym zakresie brak jest uznaniowości organu administracji. Zatem określenie w jednym wniosku powierzchni zabudowy od 50 000 m2 do 50 500 m2, a w drugim wniosku od 50 000 m2 do 50 900 m2, nie powoduje żadnych zmian w zakresie sposobu ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, ani też wielkości tego wskaźnika. Parametr ten, stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia, wyznacza się natomiast jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nie ma zatem znaczenia dla ustalenia tego parametru, że w jednym wniosku wysokość elewacji określono na 40-50 m, na w drugim na 39-50 m. Tak samo w zakresie określenia we wnioskach różnej ilości kondygnacji w budynku biurowym (pierwotnie: 1, w niniejszej sprawie: 1-2) oraz kondygnacji w projektowanym magazynie (pierwotnie: 1, w drugim wniosku: 1-2). Analiza funkcji i cech zabudowy w obydwu przypadkach doprowadzi bowiem do ustalenia identycznych parametrów nowej zabudowy, jako że podstawą ich ustalenia jest wyłącznie zabudowa już istniejąca oraz jej cechy niezbędne do określenia minimalnych i maksymalnych wartości nowoprojektowanej zabudowy. Wyznaczenie pewnych parametrów może, co oczywiste, w drodze wyjątku zostać dokonane w inny sposób niż wskazany powyżej, niemniej jeżeli wynika to z analizy (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia), niemniej taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W analizie urbanistycznej z 16 maja 2023 r. oraz w decyzji z [...] listopada 2023 r. nie wskazano bowiem w żaden sposób, że wyznaczenia parametrów planowanej inwestycji dokonano w inny sposób niż w oparciu o średnie wartości analogicznych parametrów obiektów budowlanych znajdujących się w obszarze analizowanym. Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.