II SA/Rz 858/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Przedmiotem skargi A. K. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "WINGiK") z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], wydana w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, którą wydano w następującym stanie sprawy: Podaniem z dnia 23 sierpnia 2011 r. A. Z. i A. K. zwrócili się do Starosty Powiatu [...] o wydanie decyzji "przywracającej wpis podmiotowy" w ewidencji gruntów i budynków sprzed daty wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji z dnia [...] czerwca 1999 r., o nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia nr [...] z dnia [...] grudnia 1958 r. wydanej przez Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych. Na mocy tej decyzji własność cegielni (działek nr 1214/1, 1214/2, 1214/3, 1214/4, 1214/5, 1214/6 położonych w B.) przeszła na Skarbu Państwa. W ich ocenie, skoro decyzja z 1999 r. nie rozstrzygała ani o konkretnej nieruchomości ani o niczyim interesie prawnym, w tym nie stanowiła decyzji reprywatyzacyjnej, to nie mogła stanowić podstawy wpisu w ewidencji gruntów i budynków następców prawnych J. K., której Starosta dokonał jednak na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 1999 r. Wpisano wówczas w miejsce J. K. m.in. L. K., nieżyjącego od 1987 r., a w dniach 30 września i 4 października 2005 r. na mocy wpisów nr 83 i 84 w miejsce tego ostatniego A. Z. Podniesiono także, iż Główny Geodeta Kraju w dniu [...] listopada 2009 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 1999 r., a tym samym – w ocenie wnioskodawcy, nieważność wpisu dokonanego na jej podstawie. Pomimo takich okoliczności Starosta pozostawił w dalszym ciągu wpis w ewidencji na rzecz A. Z. Dlatego konieczne stało się wystąpienie w przedmiotowym wnioskiem. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], Starosta odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] żądanych zmian. Organ podał, że w obowiązującym operacie ewidencji działki nr 1214/1, 1214/3, 1214/4, 1214/5 i 1214/6 wykazane są jako współwłasność S. K., A. M., K. O., L. W., A. Z., J. K. i A. K., natomiast działka o nr 1214/2 wykazana jest na rzecz Gminy [...]. Wpisy te są zgodne z stanem prawnym ujawnionym w Księgach Wieczystych. Dane zawarte w ewidencji podlegają stałej aktualizacji poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian, a rodzaje takich dokumentów zostały określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 545). Wpisy w ewidencji mają charakter techniczno-deklaratywny, odzwierciedlają jedynie stan prawny ustalony w innym trybie lub przez inne organy. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Skoro zatem wnioskodawcy nie przedstawili żadnych dokumentów świadczących o tym, że stan wykazany w ewidencji jest niezgodny ze stanem prawnym, to brak było podstawy do uwzględnienia żądania Po rozpatrzeniu odwołań A. K. i A. Z. opisaną na wstępie decyzją WINGiK utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej zwana: "Kpa", oraz art 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) dalej zwana: "Pgk". W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe pomimo, że w podstawie prawnej powołano przepisy nieznajdujące zastosowania w sprawie, jako że dotyczące zawieszenia postępowania. Nie powołano natomiast przepisów materialnoprawnych. Jednak pomimo niewątpliwego naruszenia przepisów postępowania żądanie wnioskodawców nie mogło zostać uwzględnione, ponieważ nie przedstawili oni dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę wpisu do ewidencji. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się A. K., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. W przekonaniu skarżącego organy przy rozpatrywaniu wniosku nie uwzględniły treści przepisów art. 155 § 1 i art. 158 Kodeksu cywilnego, jak również pominęły istotne dla sprawy dokumenty, a dodatkowo Starosta pomimo braku stosownych dowodów dokonywał od 1999 r. w ewidencji kolejnych zmian, przez co naruszono przepisy art. 6 i 77 § 1 Kpa. Nie wyjaśniono ponadto w uzasadnieniu decyzji, którym dowodom odmówiono mocy dowodowej. Z kolei naruszenia art. 20 ust. 2 pkt 1 Pgk i § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków strona upatruje "w utrzymaniu zaskarżoną decyzją wpisów podmiotowych osób wskazanych w ewidencji jako właścicieli cegielni J. K. w dalszym obrocie prawnym pomimo, że są one niezgodne z aktualnym statusem prawnym tych osób". W uzasadnieniu skargi podniesiono, że po wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. nie doszło do zawarcia pomiędzy Skarbem Państwa a następcami prawnymi J. K. umowy w przepisanej formie, na mocy której doszłoby do przeniesienia prawa własności przedmiotowych nieruchomości. Pomimo tego do ewidencji wprowadzono określone zmiany pomimo, że w dalszym ciągu powinien widnieć w niej jako właściciel tych działek Skarb Państwa tym bardziej, że stwierdzono nieważność decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 1999 r. Pomimo tego nie usunięto od tamtego czasu wadliwie prowadzonych do ewidencji zmian. Niezasadnie w jego ocenie organy wskazują na zgodność aktualnych danych ewidencyjnych z treścią wpisów w księgach wieczystych, ponieważ podstawę oznaczenia nieruchomości w księgach stanowią właśnie dane z ewidencji. Skarżący domaga się wycofania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego i wprowadzenia do ewidencji żądanych zmian. Twierdzenia te skarżący powtórzył w kolejnych kierowanych do WSA pismach. WINGiK w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie powołując się przy tym na argumenty wskazane w treści zaskarżonej do WSA decyzji. Postanowieniem z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. II SA/Rz 301/12 zawieszono postępowanie sądowe do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. II SA/Rz 142/11. Sprawę tę, po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2011 r. (wyrok z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2457/13) rozpoznano ponownie pod sygn. II SA/Rz 164/14. Postępowanie podjęto na mocy postanowienia z dnia 1 lipca 2014 r., a sprawę zarejestrowano pod sygn. II SA/Rz 858/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga A. K. okazała się niezasadna i dlatego została przez WSA oddalona. Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodać również należy, iż w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej zwany WINGiK). Zaskarżona decyzja została wydana m.in. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co spowodowało utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...], o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów na wniosek złożony przez A. Z. i A. K. w dniu 24 sierpnia 2011 r. w Starostwie Powiatowym [...]. Zdaniem Organów, wnioskujący nie przedstawili w toku postępowania takich dokumentów, które umożliwiałyby wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków żądanych przez nich zmian. Wobec ustalonego przedmiotu skargi należy na wstępie podnieść, że kwestie wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków normuje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem). Otóż stosownie do treści § 12 prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Należy pamiętać, iż zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące praw rzeczowych do gruntu są wyłącznie informacjami pochodnymi względem informacji wynikających ze źródeł wskazanych w treści powyższej regulacji rozporządzenia. Organ właściwy w sprawach ewidencji gruntów dokonuje rejestracji stanów zmieniających się w czasie w oparciu o kolejno powstające dokumenty prawne. Podstawę wpisu danych ewidencyjnych może stanowić najpóźniej wydany dokument mogący być podstawą wpisu (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 645/11, LEX nr 1153226). Czynności rejestracyjne mają na celu odzwierciedlenie w rejestrze gruntów aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i z pewnością nie mogą być z nim sprzeczne. Ujawnianie stanu prawnego nieruchomości następuje w księgach wieczystych, o czym stanowi wprost art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.; zwana dalej u.k.w.h.). Nie budzi także najmniejszych wątpliwości, iż żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, oparte na dokumentach wcześniejszych niż wpisy dokonane w księdze wieczystej, nie jest w stanie podważyć stanu prawnego nieruchomości. To żądanie można skutecznie realizować w innych postępowaniach bowiem organ ewidencyjny nie posiada jakichkolwiek kompetencji do kształtowania stanu prawnego nieruchomości. Przykładem środka prawnego, o którym mowa powyżej jest powództwo o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym złożone na podstawie przepisu art. 10 u.k.w.h. WSA w niniejszym składzie podziela w tym miejscu stanowisko WSA w Łodzi wypowiedziane w wyroku z dnia 11 lipca 2011 r. o sygn. akt III SA/Łd 411/12 (LEX nr 1229094), iż ewidencja gruntów i budynków odzwierciedla stan aktualny; nie służy zaś ewidencjonowaniu wszystkich dokumentów historycznie związanych ze stanem własnościowym gruntów, co oznacza, że nie można dokonywać zmian na podstawie dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat, po których następowały kolejne czynności jak wpisy w księdze wieczystej odzwierciedlone w ewidencji. Za zgodne z prawdą rzeczywistą uznać należy dokonane przez Organy obu instancji ustalenie, iż działki o nr 1214/1, 1214/3, 1214/4, 1214/5, 1214/6, których dotyczył wniosek inicjujący postępowanie, wykazane są w ewidencji gruntów i budynków na rzecz S. K., A. M., K. O., L. W., A. Z. oraz J. K. i A. K., jako właścicieli w częściach ułamkowych. Natomiast działka o nr 1214/2 stanowi według ewidencji własność Gminy [...]. W niniejszej sprawie kluczowym jest fakt, iż tak uwidoczniony w ewidencji stan własności jest zgodny ze stanem prawnym wynikającym z treści Księgi Wieczystej nr [...] i nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], Wydział Ksiąg Wieczystych [...]. Dlatego w tym zakresie nie sposób doszukać się w działaniach organów naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. Organy prawidłowo też ustaliły, że wnioskujący o wprowadzenie zmiany, żądali wydania takiej decyzji administracyjnej, która przywróciłaby w ewidencji gruntów i budynków stan własności przedmiotowych działek, jaki istniał przed datą wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 1999 r., o nr [...]. Należy przypomnieć, że na mocy tej decyzji Starosta [...] orzekł o wprowadzeniu w ewidencji gruntów Miasta [...] zmiany poprzez wykreślenie Skarbu Państwa jako właściciela działek nr 1214/1, 1214/3, 1214/4, 1214/5, 1214/6, i wpisanie w miejsce tej osoby prawnej wymienionych w decyzji osób fizycznych, w tym nieżyjącego ojca A. K. – L. K. Wobec tego, żądanie stron polegało w istocie na wykazaniu jako właściciela w/w działek Skarbu Państwa. WSA opierając się na zarzutach skargi, a również działając poza tymi granicami, nie mógł podważyć stanowiska Organów, iż wniosek o przywrócenie stanu sprzed wydania przedmiotowej decyzji Starosty [...] nie został oparty na takich źródłach, które mogłyby obalić domniemanie zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym ujawnionym w treści księgi wieczystej na dzień wydawania kontrolowanych przez Sąd decyzji o odmowie wprowadzenia zmian. Należy wyjaśnić stronom skarżącym, iż podstaw mogących świadczyć o zasadności żądania wprowadzenia zmian nie sposób doszukać się w powoływanych w toku postępowania administracyjnego dokumentach w szczególności w postaci decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2009 r., o nr [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r., nr [...], wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2011 r. o sygn. akt II SA/Rz 142/11, decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, czy także w dokumentach powoływanych przez skarżącego w toku niniejszego postępowania przed WSA. Otóż przytaczane w kolejnych pismach stron dokumenty dotyczą zdarzeń faktycznych i prawnych mających miejsce przed ujawnieniem aktualnego stanu prawnego przedmiotowych działek w powołanych wyżej księgach wieczystych. Należy wyraźnie podkreślić, iż po tych zdarzeniach, jak wydanie przez Starostę [...] nieważnej decyzji z dnia [...] sierpnia 1999 r., nr [...], były wprowadzane przez Sąd w księdze wieczystej zmiany podmiotowe, które istniały w chwili wydawania zakwestionowanej przez skarżącego decyzji WINGiK. Oznacza to, że dokonanie przez Organ zmiany zgodnie ze zgłoszonym żądaniem stworzyłoby niezgodność stanu prawnego wynikającego z treści ewidencji gruntów i budynków i stanu prawnego wynikającego z treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości przez Sąd Rejonowy [...]. Wydanie decyzji o tej treści, wobec nieprzedstawienia przez wnioskodawców dokumentów potwierdzających ich żądanie na stan po wprowadzeniu wpisów w księdze wieczystej, stanowiłoby zdaniem WSA nieuprawnione wkraczanie organów prowadzących ewidencje w uprawnienia sądu powszechnego. Wniosek A. Z. i A. K. skierowany do Organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, zmierza w istocie do zakwestionowania stanu prawnego uwidocznionego w księdze wieczystej. Jest oczywistym, że tego rodzaju żądania nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian w ewidencji. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz powszechnych nie budzi jakichkolwiek wątpliwości pogląd o tym, że jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., w myśl którego prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, jest powództwo o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości oparte na art. 10 tej ustawy (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 marca 2014 r., o sygn. akt V CSK 686/13). Otóż stosownie do art. 10 ust. 1 u.k.w.h., w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, osoba której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Strona skarżąca pragnąc przywrócenia jako właściciela w/w działek Skarb Państwa, winna więc wykorzystać ten instrument ochrony prawnej gdyż to on może ewentualnie umożliwiać wydanie pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia w sprawie o wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków. Podkreślić należy za trafnym poglądem WSA w Kielcach, że wpis w ewidencji gruntów i budynków określonej osoby jako właściciela nie przesądza absolutnie o jej prawach do danej nieruchomości w zakresie powierzchni lub granic. Wpis ewidencyjny co do osoby właściciela danej nieruchomości ani nie korzysta z domniemania prawdziwości (jak odpowiednie wpisy w księdze wieczystej), ani też nie mówi o rękojmi wiary publicznej tych wpisów (w przeciwieństwie do rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych). Z tego też względu za pomocą zmian w ewidencji gruntów w zakresie tytułów prawnych do konkretnych działek nie można dochodzić i udowadniać praw właściciela (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 marca 2013 r., o sygn. akt II SA/Ke 91/13, LEX nr 1302989). Wpis w ewidencji dotyczący oznaczenia właściciela nieruchomości nie może przełożyć się na stan prawny w księdze wieczystej. W myśl art. 26 ust. 1 u.k.w.h., podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z katastru nieruchomości. Do podstawy oznaczenia nie zalicza się jednak oznaczenia podmiotu, któremu przysługuje tytuł prawno – rzeczowy (tj. prawo własności i inne prawa rzeczowe) do nieruchomości, bowiem jak już wcześniej wskazano organy ewidencyjne nie mają uprawnień do rozstrzygania komu ten tytuł przysługuje. Oznaczenie nieruchomości to wyłącznie dane o jej położeniu, powierzchni i sposobie korzystania, co wynika z treści regulacji rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. (Dz.U. z 2001 r., nr 102, poz. 1122 ze zm.). Odnosząc się zaś do twierdzeń wyrażonych przez Skarżącego w piśmie z dnia 16 stycznia 2014 r. podnieść wypada, że następców prawnych po zmarłym L. W. ustalił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 października 2013 r., o sygn. akt I OSK 109/12, w osobach B. W., E. W. oraz W. W. WSA nie dostrzega przyczyny, które nazywałyby podważać te ustalenia Sądu odwoławczego. Dlatego też uznano w/w osoby za uczestników niniejszego postępowania. Reasumując, należało zaakceptować rozstrzygnięcie WINGiK oparte na twierdzeniu, iż wnioskujący nie przedstawili żadnych dokumentów świadczących o tym, że stan wykazany w operacie ewidencyjnym miasta [...] w odniesieniu do wskazanych działek jest niezgodny ze stanem prawnym wynikającym z treści księgi wieczystej. WSA działając z urzędu również nie doszukał się takich naruszeń prawa, które musiałyby skutkować koniecznością uwzględnienia skargi A. K. Z tych względów skarga w niniejszej sprawie okazała się niezasadna, a w rezultacie została też oddalono przez WSA na podstawie art. 151 p.p.s.a.